II SA/Gd 35/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Wójta Gminy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia 1. odrzucić sprzeciw. 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wójtowi Gminy kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. W dniu 5 stycznia 2022 r. Wójt Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2021 r., nr [..], wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Decyzja tą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 29 września 2021 r., nr [..], odmawiającą ustalenia dla D. H. i D. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi na działce nr [..] w miejscowości P., obręb P., gmina P., i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Sprzeciw podlega odrzuceniu. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie przy tym z treścią art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę bądź sprzeciw, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą bądź sprzeciwem może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, sprzeciw wniesiony został przez Wójta Gminy, który działał w niniejszej sprawie jako organ I instancji i wydał decyzję, od której odwołanie rozpoznane zostało decyzją, która objęta jest sprzeciwem. Zatem wnoszący sprzeciw organ nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Z kolei, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Powyższe stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Tym samym, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji uznać należało, że Wójt Gminy nie ma legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego (por. postanowienia NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17; postanowienie NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3471/18 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, sprzeciw wniesiony przez Wójta Gminy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako niedopuszczalny zasługiwał na odrzucenie. Wprawdzie co do zasady brak legitymacji do wniesienia sprzeciwu stanowi przesłankę materialno-prawną, powodującą oddalenie sprzeciwu, jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot nie ma uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, sprzeciw podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Wniesienie skargi przez podmiot, który z miejsca nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b p.p.s.a. w punkcie 2 postanowienia.