II SA/Gd 359/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi E. K.-K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 21 marca 2025 r. nr WOP.7722.5.2025.MK w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych dotyczących obiektu budowlanego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 19 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...], oraz poinformował o oględzinach zaplanowanych na 12 grudnia 2022 r. W dniu 12 grudnia 2022 r. przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości, podczas których stwierdzono, że wybudowano na niej bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę: 1) w 2005 r. parterowy budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m, z dachem dwuspadowym, posadowiony na zakotwionych słupach, z podłogą z kostki brukowej, na której wykonano wylewkę betonową, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, posiadający instalację wodociągową (studnia) i kanalizacyjną (szczelny zbiornik na ścieki sanitarne), 2) w 2022 r. parterowy budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m, posadowiony na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, 3) w 2022 r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o wymiarach 2,60 m x 1,00 m - wiata połączona konstrukcyjnie z dobudówką o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą (schowka na drewno). Postanowieniem z 12 kwietnia 2023 r. PINB, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m, posadowionego na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny T., gmina W., oraz poinformował E. K. (dalej: "Inwestorka", "Skarżąca") o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W odpowiedzi na ww. postanowienie Inwestorka złożyła w dniu 21 kwietnia 2023 r. wniosek o legalizację budynku mieszczącego się na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], w 2022 r. Postanowieniem z 25 maja 2023 r. PINB, na podstawie art. 48b Prawa budowlanego, nałożył na Inwestorkę obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2023 r.: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, 2) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, 3) projektu zagospodarowania działki lub terenu. W dniu 31 października 2023 r. Inwestorka przesłała do PINB: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę do celów projektowych z naniesionym budynkiem rekreacyjnym oraz sposobem zagospodarowania terenu, a także wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczący budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m oraz oświadczenia Inwestorki i jej córki. Pismem z 6 listopada 2023 r. PINB zawiadomił Inwestorkę, że upłynął termin przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu z 25 maja 2023 r. w sprawie budowy parterowego budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m, posadowionego na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Decyzją z 19 stycznia 2024 r. PINB, na podstawie art. 48 i art. 49e Prawa budowlanego, nakazał Inwestorce rozbiórkę parterowego budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m, posadowionego na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez Inwestorkę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 15 marca 2024 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja o rozbiórce została wydana przedwcześnie, z uwagi na niezastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego, tj. niewydania postanowienia nakładającego na Inwestorkę obowiązek usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości. Ponadto w ocenie PWINB z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, czy przedmiotowy budynek i budynek o konstrukcji drewnianej wybudowany w 2022 r. posiadają odrębne konstrukcje, odrębne ściany i czy nie są ze sobą w żaden sposób połączone. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dokumentacji zdjęciowej oraz szkicu załączonego do protokołu wynika, iż obiekty do siebie przylegają, jednak nie sposób stwierdzić, czy są to dwie odrębne od siebie konstrukcje. W związku z tym PWINB zobowiązał PINB do ustalenia powyższych kwestii, aby mieć pewność, czy rozpatrywana sprawa dotyczy w istocie dwóch obiektów budowlanych. W dniu 17 września 2024 r. PINB przeprowadził oględziny działki nr [...], podczas których stwierdzono, że Inwestorka wybudowała bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę: 1) parterowy budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m, z dachem dwuspadowym, posadowiony na zakotwionych słupach, którego podłogę stanowi kostka brukowa, na której wykonano wylewkę betonową, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, posiadający instalację wodociągową (studnia głębinowa) i kanalizacyjną (szczelny zbiornik na ścieki sanitarne); podczas oględzin Inwestorka stwierdziła, że nie pamięta daty budowy tego budynku; 2) w 2022 r. parterowy budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m, posadowiony na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej; w budynku tym zlokalizowany jest kominek na biomasę; budynek ten nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem zrealizowanym w 2004 r.; część konstrukcji dachu tego budynku zlokalizowana w części południowo-wschodniej była wcześniej zadaszeniem tarasu budynku z 2004 r.; w 2022 r. przebudowano zadaszony taras poprzez zmianę konstrukcji części tego zadaszenia wraz z wymianą poszycia całości oraz wykonując ściany zewnętrzne, łącząc tym samym konstrukcyjnie nowo powstałą przestrzeń kubaturową z częścią północną powstałego budynku z 2022 r.; 3) w 2022 r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem posadowiony na płytach betonowych ułożonych na gruncie rodzimym, składający się z wiaty i obiektu kubaturowego o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą - schowka na drewno, o wymiarach 2,60 m x 1,00 m. Postanowieniem z 19 grudnia 2024 r. PINB, na podstawie art. 49 ust. 1a i 1b Prawa budowlanego, nałożył na Inwestorkę obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 kwietnia 2025 r. braków oraz nieścisłości przedłożonej w dniu 31 października 2023 r. dokumentacji w następującym zakresie: 1) uzupełnienie przedłożonego oświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego (pkt 3 - identyfikator działki, pkt 4 - data); 2) przedłożenie zaświadczenie Burmistrza Władysławowa o zgodności budowy parterowego budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m posadowionego na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.; 3) przedłożenie projektu zagospodarowania działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...], gdyż przedłożona mapa do celów projektowych nie może stanowić projektu zagospodarowania działki lub terenu. W wyniku zażalenia wniesionego na ww. rozstrzygnięcie przez Inwestorkę PWINB postanowieniem z 21 marca 2025 r. uchylił je w części dotyczącej terminu na przedłożenie dokumentów, wskazując nowy termin, tj. do 31 lipca 2025 r., zaś w pozostałej części utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 48, art. 48b i art. 49 Prawa budowlanego wskazując następnie, że postanowienie wydane w trybie art. 49 ust. 1a tej ustawy jest postanowieniem incydentalnym, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podkreślił, że obowiązek wydania tego postanowienia ma charakter obligatoryjny i nie pozwala na branie pod uwagę żadnych innych względów, poza wskazanymi w art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania postanowienia w trybie art 49 ust. 1a Prawa budowlanego, tj. organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (postanowienie z 12 kwietnia 2023 r.), następnie Inwestorka złożyła wniosek o legalizację przedmiotowego budynku, co skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia nakładającego na Inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (postanowienie z 25 maja 2023 r.), a następnie, po złożeniu przez Inwestorkę części dokumentów, organ pierwszej instancji stwierdził ich niekompletność. PWINB stwierdził tym samym, że PINB prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie i wezwał Inwestorkę w trybie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości poprzez uzupełnienie dokumentów legalizacyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie daje Inwestorce możliwość i szanse legalizacji samowolnie wykonanych prac, poprzez wyznaczenie kolejnego terminu na złożenie wymaganych dokumentów. Zaznaczono, że w kwestii określenia terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych ustawodawca pozostawił organowi nadzoru budowlanego swobodę w zakresie określenia jego długości. Niewątpliwie jednak termin ten powinien być wystarczająco długi, aby umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków. W ocenie PWINB wyznaczony przez PINB termin ponad czterech miesięcy był wystarczający na etapie wydania zaskarżonego postanowienia, jednak należało go zmienić z uwagi na jego upływ w trakcie postępowania zażaleniowego. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek Inwestorki o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczył budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,65 m x 6,80 m, który jest przedmiotem odrębnego postępowania. PWINB wskazał również, że z zasady niekonkurencyjności poszczególnych etapów postępowania, zmierzających do zalegalizowania budowy zrealizowanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami, wynika brak możliwości badania przez organ tych okoliczności, które były już przedmiotem badania w postępowaniu wstrzymującym budowę, tj. zwłaszcza legalności robót budowlanych objętych wstrzymaniem, tryb postępowania, ustalenie stanu faktycznego. W związku z tym organ będzie mógł rozpatrzyć podnoszone przez Inwestorkę zarzuty na etapie decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne. W skardze na postanowienie organu odwoławczego E. K., reprezentowana przez pełnomocnik będącą adwokatem, zarzuciła mu naruszenie: 1. art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego, a co za tym idzie niezbadaniu, czy przedmioty postępowań prowadzonych przez organ pierwszej instancji stanowią jeden obiekt rekreacji indywidualnej, czy też dwa obiekty - jak wskazuje organ pierwszej instancji; 2. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że taras budynku rekreacji indywidualnej posadowiony na bloczkach betonowych stanowi budynek trwale związany z gruntem; 3. art. 49f Prawa budowlanego poprzez nierozpatrzenie wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wskazując, że rozbudowany w 2022 r. taras stanowi część obiektu rekreacji indywidualnej posadowionego wcześniej na nieruchomości należącej do Skarżącej; 4. art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w uznaniu przez organ, że na działce Skarżącej znajdują się łącznie trzy budynki, w tym dwa budynki rekreacji indywidualnej, podczas gdy w rzeczywistości na działce znajduje się jeden obiekt służący rekreacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ nie poczynił żadnych ustaleń odnoszących się do zbadania, czy przedmiotem postępowań prowadzonych przez PINB są dwa obiekty rekreacji indywidualnej, czy też dwa obiekty - jak wskazuje organ pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej dopiero poczynienie ustaleń w powyższej kwestii pozwala ustalić, czy złożony przez Skarżącą wniosek o przeprowadzenie procedury legalizacji uproszczonej dotyczy obiektu rekreacji indywidualnej posadowionego na działce Skarżącej. Podtrzymano przy tym argumentację, że na działce nr [...] znajduje się jeden obiekt rekreacji indywidualnej, a nie dwa - jak stara się wykazać organ. Podniesiono, że również okoliczność błędnego wskazania wymiarów budynku nie może prowadzić do wniosku, iż na działce posadowiony jest kolejny obiekt rekreacji indywidualnej nieobjęty wnioskiem o legalizację uproszczoną. Odwołując się do judykatury wskazano, że rozbudowa oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub do innego celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. W ocenie strony skarżącej doszło również do naruszenia art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że taras budynku rekreacji indywidualnej posadowiony na bloczkach betonowych stanowi budynek trwale związany z gruntem. Wskazano, że taras, który organ uznaje za odrębny budynek, nie posiada fundamentów, jest posadowiony na bloczkach betonowych oraz funkcjonalnie i konstrukcyjnie nie stanowi samodzielnego budynku. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, wskazanie, że na nieruchomości znajdują się trzy budynki (w tym dwa budynki rekreacji indywidualnej) jest błędne. Jednocześnie ustalenie, czy na działce znajdują się dwa obiekty rekreacji czy jeden ma istotne znaczenie z uwagi na rozpoznanie wniosku z art. 49f Prawa budowlanego. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 21 marca 2025 r. uchylające w części (dotyczącej terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z 19 grudnia 2024 r. nakładające na E. K. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych dotyczących parterowego budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m, posadowionego na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z 21 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 360/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. K. na postanowienie PWINB z 26 marca 2025 r. w przedmiocie nałożenia na Skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych dotyczących zabudowy stanowiącej połączone: wiatę oraz obiekt kubaturowy o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą (schowka na drewno) o łącznych wymiarach 2,60 m x 1,00 m, na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku w pełni aprobuje i przyjmuje za własną. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć są przepisy art. 48 i art. 48b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. Zastrzeżenie to ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem od tej daty zmianie uległ dotychczasowy przebieg procedury legalizacyjnej. Podobnie jak przed ww. nowelizacją, obecnie ustawodawca przewiduje etapowość postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej, przy czym w stosunku do stanu obowiązującego przed 19 września 2020 r. po tej dacie ustawodawca zwiększył ilość etapów oraz przerzucił większą odpowiedzialność za kształt postępowania legalizacyjnego na inwestora. Nadal pierwszym etapem jest ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia. Dotychczas jednak w kolejnym etapie organ oceniał, czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza on przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami, a w razie pozytywnej weryfikacji tych okoliczności wstrzymywał prowadzenie robót budowlanych i nakładał obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Natomiast w stanie prawnym po 19 września 2020 r. organ - po stwierdzeniu samowoli - od razu wstrzymuje roboty, zaś inwestora informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Aktualnie więc to inwestor decyduje - poprzez swoje działania procesowe - czy chce ubiegać się o legalizację, a organ tę możliwość bada po zgłoszeniu przez niego takiego żądania. W projekcie do omawianych zmian wskazano, że w dotychczas obowiązujących regulacjach dotyczących samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego sprawdzał zgodność wybudowanego obiektu z m.p.z.p. oraz z przepisami techniczno-budowlanymi na kilku etapach prowadzonego postępowania, lecz badanie zgodności z planem miejscowym było też przeprowadzane przez organ samorządu terytorialnego, który ten plan wydał (co wyrażało się w zaświadczeniu dołączanym przez inwestora na etapie legalizacji). Dlatego nieuzasadniona jest ponowna ocena w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego, zwłaszcza że w sprawie wypowiada się sam autor m.p.z.p. Najbardziej zasadne będzie zatem dokonanie tej oceny dopiero po podjęciu przez inwestora działań zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. Zmiana ta pozwoli już na samym początku przedmiotowego postępowania na podjęcie przez inwestora decyzji dotyczącej ewentualnej legalizacji danego zamierzenia budowlanego. Zgodnie zaś z dotychczasowymi przepisami organ nadzoru budowlanego przeprowadzał procedurę legalizacyjną niezależnie od woli inwestora, a procedura ta w większości przypadków i tak prowadziła do rozbiórki zrealizowanego obiektu budowlanego (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk 121.IX). W nowym stanie prawnym dopiero więc jeżeli inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Procedura ta rozpoczyna się od wydania postanowienia, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego), których zakres będzie się różnił w zależności od tego, czy mamy do czynienia z budową wymagającą decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (art. 48b ust. 2), czy też z budową inną niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (art. 48b ust. 3). Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że jeżeli zostaje stwierdzona samowola i zostanie złożony wniosek o jej legalizację, organ ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia w trybie art. 48b Prawa budowlanego. Następnie, po złożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, organ sprawdza ich kompletność, tj. czy zostały złożone wszystkie dokumenty wskazane w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48b Prawa budowlanego, czy są one sporządzone we właściwej, przewidzianej prawem formie, przez osoby do tego uprawnione oraz czy zawierają pełną treść, jaka jest wymagana od tych dokumentów zgodnie z przepisami, np. czy projekt architektoniczno-budowlany zawiera wszystkie elementy określone w art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ bada zatem kompletność dokumentów legalizacyjnych zarówno od strony formalnej, jak i merytorycznej. Dopiero zaś po zbadaniu kompletności dokumentów legalizacyjnych organ powinien zbadać zgodność załączonego projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, pod redakcją D. Sypniewskiego, WKP 2025, art. 49). W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wymogów opisanych w art. 49 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada - w formie postanowienia - na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Postanowienie to powinno precyzyjnie wskazywać istniejące nieprawidłowości w badanej dokumentacji legalizacyjnej. Nieusunięcie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w wyznaczonym przez organ terminie oznacza konieczność wydania decyzji o rozbiórce (art. 49e pkt 4 Prawa budowlanego), natomiast ich usunięcie lub niestwierdzenie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych otwiera zainteresowanemu właściwą drogę do legalizacji samowoli budowlanej. W takim bowiem wypadku organ wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie tego postanowienia oznacza, iż organ zweryfikował przedłożone dokumenty legalizacyjne i uznał je za prawidłowe. Od tego momentu organ nie jest już uprawniony do dalszego badania zgodności samowoli budowlanej z prawem, gdyż ten etap postępowania legalizacyjnego został zakończony wydaniem ww. postanowienia. Jego wydanie oznacza, że możliwość wydania decyzji o legalizacji zależy już tylko od podmiotu, który złożył wniosek o legalizację, przez uiszczenie opłaty legalizacyjnej lub nieuiszczenie jej, przy czym uiszczenie tej opłaty nie jest obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem tego podmiotu i to od niego zależy, czy z tego prawa skorzysta (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2443/18 i z 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2608/14, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ślad za PWINB należy powtórzyć, że postanowienie wydawane w trybie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego (postanowienie o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych) ma charakter incydentalny, który nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania w sprawie. Postanowienie to jest obligatoryjne, na co wskazuje sposób redakcji ww. przepisu, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, że "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych (...) organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości (...)". Nie jest też możliwe przy jego wydawaniu branie pod uwagę innych względów, niż te wskazane w art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego (zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 20 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 201/25 i WSA w Łodzi z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 716/22). Istotne jest również to, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a jego działania determinują przebieg legalizacji. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Innymi słowy: inwestor, który nie przedkłada organowi wymaganych prawem dokumentów lub nie uzupełnia ich we wskazany sposób, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Powyższe rozważania teoretyczne mają kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej skargi, której istotą jest zakwestionowanie dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji zabudowy i wymogów formalnych, jakie były konieczne dla jej budowy, od których zależy zakres dokumentacji legalizacyjnej. Tymczasem, jak wyjaśniono, na etapie wydawania postanowienia w trybie art. 49 ust. 1a Prawa budowlanego organ jest już związany wcześniejszymi ustaleniami i zakresem obowiązku dokumentacyjnego wynikającego z postanowienia wydanego na podstawie art. 48b tej ustawy. Natomiast sądowa kontrola legalności tego postanowienia ograniczona jest do oceny, czy organ był uprawniony do jego wydania, tj. czy właściwie stwierdzono nieprawidłowości w dokumentacji i wskazano zakres uzupełnienia, nie zaś do kontroli całokształtu postępowania poprzedzającego jego wydanie, w tym postanowień wydanych na wcześniejszych etapach. Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z 25 maja 2023 r. PINB nałożył na Skarżącą obowiązek przedłożenia: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, 2) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, 3) projektu zagospodarowania działki lub terenu. Nie jest sporne, że w zakreślonym tym postanowieniem terminie (do 31 października 2023 r.) Skarżąca przedłożyła dokumentację dotyczącą tej inwestycji, lecz jej kompletność wzbudziła wątpliwości organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu PINB prawidłowo ocenił, że przedstawiona dokumentacja nie była kompletna, gdyż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istotnie nie zawiera daty podpisu (pkt 4 oświadczenia). Niezasadnie jednak organ pierwszej instancji wskazał na nieprawidłowe wypełnienie pkt 3 oświadczenia i niewskazanie identyfikatora działki ewidencyjnej, gdyż zgodnie z wyjaśnieniem 3) do formularza oświadczenia: w przypadku oświadczenia sporządzonego w postaci papierowej - a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie - zamiast identyfikatora działki ewidencyjnej można wskazać obręb ewidencyjny i numer działki ewidencyjnej oraz arkusz mapy, jeżeli występuje. W oświadczeniu natomiast Inwestorka wskazała oznaczenie "[...]", co spełnia ww. wymóg. Organ pierwszej instancji błędnie też wskazał w postanowieniu z 19 grudnia 2024 r., że nieprawidłowości dotyczą oświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, gdy tymczasem Inwestorka była zobowiązana do przedłożenia oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Wskazane powyżej uchybienia w kontrolowanym postanowieniu nie miały jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na kolejne, prawidłowo stwierdzone braki w dokumentacji legalizacyjnej. Niewątpliwie bowiem Skarżąca nie przedłożyła zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., do czego była zobowiązana na mocy postanowienia z 25 maja 2023 r. Słusznie zatem w kwestionowanym postanowieniu z 19 grudnia 2024 r. ponownie zobowiązano Skarżącą do przedłożenia tego zaświadczenia. Wreszcie prawidłowo stwierdzono, że przedłożona w dniu 31 października 2023 r. mapa do celów projektowych z zaznaczonym zasięgiem opracowania obejmującym działkę nr [...], granicami planu i liniami rozdzielającymi funkcje w planie, nie stanowi projektu zagospodarowania działki lub terenu, do którego przedłożenia zobowiązana była Inwestorka. Projekt taki powinien zostać sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", projekt zagospodarowania działki lub terenu stanowi element projektu budowlanego. Natomiast § 7 ust. 1 Rozporządzenia przewiduje, że projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny zawiera: 1) stronę tytułową; 2) spis treści; 3) część opisową; 4) część rysunkową. Zakres części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu regulują przepisy § 13 - § 18 Rozporządzenia. Przy czym, zgodnie z § 15 ust. 1 tego aktu prawnego, część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Niemniej jednak, zestawiając całość ww. wymogów stawianych projektowi zagospodarowania działki lub terenu z dokumentem przedłożonym przez Inwestorkę - mapą do celów projektowych, należy uznać, że przedstawienie jej organowi nie stanowiło prawidłowej realizacji obowiązku nałożonego postanowieniem z 25 maja 2023 r. Po pierwsze, mapa taka jest tylko jedną ze składowych projektu zagospodarowania, a po drugie - powinna zawierać elementy wskazane w § 15 ust. 2 Rozporządzenia, których mapa dostarczona przez Inwestorkę niewątpliwie nie zawiera. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy, prawidłowo oceniły sposób wykonania przez Inwestorkę obowiązków nałożonych postanowieniem z 25 maja 2023 r., które pozostaje w obrocie prawnym. Wobec tego zaistniały przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 49 ust. 1a Prawa budowalnego. W postanowieniu tym prawidłowo (z wyjątkiem zobowiązania do uzupełnienia pkt 3 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zostało wyjaśnione przez Sąd) i jasno wskazano zakres koniecznych uzupełnień dokumentacji. Jak też trafnie wskazał PWINB - Skarżąca co do zasady nie kwestionowała ani zakresu nałożonych na nią obowiązków dokumentacyjnych, gdyż postanowienie PINB z 25 maja 2023 r. nie zostało zaskarżone, ani zakresu uzupełnienia braków w tej dokumentacji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi i zakwestionowania pierwotnego ustalenia przez organy, że sporna zabudowa to budynek, należy podkreślić, że to ustalenie zostało prawidłowo zweryfikowane przez organy, które w toku postępowania - po ponownych oględzinach w dniu 17 września 2024 r., ustaliły, że jest to parterowy budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,55 m x 9,40 m + 2,55 m x 5,65 m, posadowiony na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że ze względu na charakter kontrolowanych postanowień kwestia ta nie podlega ocenie na obecnym etapie postępowania. Należy też wskazać, że Skarżąca nie kwestionowała kwalifikacji obiektu dokonanej w postanowieniu wstrzymującym roboty z 12 kwietnia 2023 r., jako budynku, gdyż w odpowiedzi na to postanowienie nie złożyła zażalenia, lecz wniosek o legalizację. W zakresie zarzutu nierozpatrzenia wniosku Skarżącej o zastosowanie uproszczonej legalizacji regulowanej przez art. 49f Prawa budowlanego należy zwrócić uwagę, że zawarte w piśmie z 31 października 2023 r. żądanie w tym zakresie dotyczyło jedynie budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,65 m x 6,8 m, który jest przedmiotem odrębnego postępowania. Zatem orzekające w niniejszej sprawie organy nie mogły rozpatrywać tego pisma jako wniosku o uproszczoną legalizację zabudowy stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Innego wniosku Skarżąca natomiast nie złożyła. Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia odpowiadają prawu. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego adekwatne do tego etapu postępowania legalizacyjnego. W toku postępowania nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy prawidłowo bowiem ustaliły, że Skarżąca nie przedłożyła całości wymaganych dokumentów i z tej przyczyny konieczne było wydanie postanowienia wzywającego ją do ich uzupełnienia. Oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, co wynika powyższego uzasadnienia. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]