II SA/Gd 362/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.P., K.P., E.G., G.R., B.R. i W.Ś. na postanowienie Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekazania podania dotyczącego wykupu nieruchomości według właściwości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A.P., K.P., E.G., G.R., B. R. i W.Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.P., K.P., E.G., B.R., G.R. i W.Ś. w piśmie z dnia 17 stycznia 2007 roku, skierowanym do Starosty, wnieśli o wykup lub zamianę na inną nieruchomość, stanowiących ich własność, działek nr [...] i [...], położonych w [...] gmina [...], dla których Sąd Rejonowy Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali jako podstawę swych żądań art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 802, poz. 717 ze zm.) i stwierdzili, że nie mogą w żaden sposób korzystać z należących do nich działek albowiem utworzono na nich pas techniczny Urzędu Morskiego i [...] Park Krajobrazowy. W piśmie z dnia 5 lutego 2007 roku wnioskodawcy dodatkowo stwierdzili, iż podstawę żądania wykupu należącej do nich nieruchomości stanowi fakt wieloletniego wykorzystywania wskazanego we wniosku terenu przez Miasto i Gminę. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta przekazał powyższy wniosek według właściwości do Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu postanowienia Starosta podkreślił, iż wnioskodawcy wyraźnie stwierdzili, że przedmiotowe działki wykorzystywane są przez Gminę oraz powołali się na treść art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości. Organ powołał się także na treść art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin, oraz na art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż gmina posiada osobowość prawną, a zadania publiczne należące do jej kompetencji wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W zażaleniu na powyższe postanowienie A.P., K.P., E.G., B.R., G.R. i W.Ś. stwierdzili, iż sprawa wykupu przedmiotowej nieruchomości "zawisła już przed Burmistrzem Miasta i nie doprowadziła do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia". Wskazali, że część przedmiotowej nieruchomości włączono w granice parku krajobrazowego, a z pozostałej części utworzono pas techniczny Urzędu Morskiego, pozbawiając ich tym samym władztwa nad nieruchomością. W związku z powyższym, pismem z dnia 11 maja 2005 roku, złożyli do Burmistrza Miasta wniosek o wykupienie nieruchomości. Pismem z dnia 22 grudnia 2006 roku zostali poinformowani, że ich żądanie wykupu działek jest bezzasadne. W ocenie wnioskodawców, przekazanie niniejszej sprawy przez Starostę do Burmistrza Miasta było zatem całkowicie bezcelowe. Wojewoda - postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z treścią art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego sprawa dotycząca wykupu nieruchomości należącej do wnioskodawców, zajętej na potrzeby Gminy, jest sprawą wymagającą rozstrzygnięcia na drodze cywilnoprawnej. Co za tym idzie – przekazanie innemu organowi administracji takiej sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. należało uznać za działanie organu administracji bez podstawy prawnej, ponieważ brak było podstaw do zastosowania tego przepisu w sprawie o charakterze cywilnoprawnym. W skardze na powyższe postanowienie wnioskodawcy wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia, nadanie biegu sprawie w przedmiocie wykupu należącej do nich nieruchomości oraz nakazanie wydania decyzji w sprawie wykupu tej nieruchomości przez Starostę lub inny upoważniony organ. Skarżący ponownie przytoczyli argumentację zawartą w zażaleniu. Dodatkowo wskazali, iż zostało naruszone ich prawo własności chronione przepisami Konstytucji RP. Należąca do nich nieruchomość znajduje się bowiem we władaniu Urzędu Miasta i jest wykorzystywana na cele publiczne dla zapewnienia dobrych warunków klimatycznych wczasowiczom i innym osobom przebywającym w [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody z dnia [...] roku, uchylające w całości postanowienie Starosty z dnia [...] roku, którym organ pierwszej instancji przekazał Burmistrzowi Miasta wniosek A.P., K.P., E.G., B.R., G.R. i W.Ś. na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz umarzające postępowanie pierwszej instancji. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Sąd - mając na uwadze treść cyt. powyżej art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zmuszony był zatem ograniczyć się jedynie do zbadania prawnych przesłanek wydania zaskarżonego orzeczenia. Wbrew oczekiwaniom skarżących nie był natomiast uprawniony do oceny legalności wszelkich działań organów administracji podejmowanych w związku z należącą do nich nieruchomością. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewody, Sąd miał na uwadze, iż podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), który stanowi: "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. od postanowienia wydanego w pierwszej instancji służy stronie zażalenie tylko do jednej instancji. Przy czym - zgodnie z § 2 artykułu 127 k.p.a. - właściwy do rozpatrzenia zażalenie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są (art. 17 k.p.a.): 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Starosta – zgodnie z treścią art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. – jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2004 roku (sygn. akt OW 146/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171194), zgodnie z którym ustalenie właściwości organu wyższej instancji, który powinien rozpatrzyć zażalenie wniesione na postanowienie organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., powinno nastąpić na podstawie przepisu art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten w punkcie pierwszym stanowi, iż organami wyższego stopnia w sprawach administracyjnych w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jeżeli więc brak jest przepisu szczególnego wskazującego organ wyższego stopnia, właściwym stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. będzie samorządowe kolegium odwoławcze (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 marca 2006 roku, sygn. II OW 99/05, Baza Orzeczeń LEX nr 198366). W niniejszej sprawie skarżący oparli swoje żądanie na treści art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ww. ustawy nie powierzają funkcji organu wyższego stopnia w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu jednostki samorządu terytorialnego o przekazaniu wniosku według właściwości innemu niż samorządowe kolegium odwoławcze organowi administracji publicznej. Również żadne inne przepisy nie dają podstaw aby zażalenie na postanowienie organu jednostki samorządu terytorialnego jakim jest starosta, wydane w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoznawał inny organ wyższego stopnia niż samorządowe kolegium odwoławcze. Brak jest w nich bowiem regulacji, która pozwalałaby stwierdzić, iż funkcja organu wyższego stopnia w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie starosty o przekazaniu pisma, złożonego w związku z żądaniem wykupu należącej do wnioskodawcy nieruchomości, zgodnie z właściwością innemu organowi, została powierzona wojewodzie. Skoro zatem żadne przepisy szczególne nie określają tego jaki organ administracji publicznej jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane przez starostę w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia, właściwym do rozpoznania zażalenia, będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał bowiem, iż w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. O kosztach postępowania w postaci uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 202 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zasądzając ich zwrot od organu drugiej instancji solidarnie na rzecz skarżących. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda winien przekazać wniesione przez skarżących zażalenie do organu właściwego tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego czyli postanowieniem, na które stronie będzie przysługiwało zażalenie do ministra kierującego działem "administracja publiczna" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 1771/04, Baza Orzeczeń LEX nr 163832).