II SA/Gd 366/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 22 kwietnia 2016 r. nr [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2016 r. nr [..]. Jak wynika z akt sprawy zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 17 maja 2015 r. (uzupełnionym pismem z dnia 20 czerwca 2015 r.), które nadane zostało w placówce pocztowej w dniu 18 maja 2015 r., J. A. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 7 lutego 2005 r. nr [...], mocą której nakazano jej oraz A. T. rozebrać: obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach 5,00 m x 6,40 m składający się z kontenera i dobudowanego tarasu z zadaszeniem a także obiekt budowlany pełniący funkcję sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,60 x 2,10 m, wzniesionych na terenie działki nr [..] położonej w K. gmina K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca twierdziłą, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które zakończone zostało tą decyzją. Wszystkie pisma w tej sprawie urząd kierował do niej na adres – Ł. ul. A. a pod tym adresem ona nie przebywała i nie była zameldowana. W związku z tym nie miała możliwości zajęcia stanowiska w sprawie jak i złożenia odwołania od tej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 w zw. z art. 149 § 3 i 4 kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 7 lutego 2005 r. wskazując, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został złożony przez stronę po terminie przewidzianym w art. 148 kpa. Na powyższe postanowienie J. A. złożyła zażalenie, domagając się jego uchylenia i podnosząc, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 148 § 1 i 2 kpa – poprzez bezpodstawne i dowolne przyjęcie, że skarżąca nie dochowała miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy wnioskująca wniosła przedmiotowe podanie zgodnie z wymogami określonymi w tym przepisie; art. 124 § 2 w zw. z art. 11 kpa – poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do spełnienia lub niespełnienia wymogów formalnych, które to ustalenia stanowiły podstawę faktyczną wydania rozstrzygnięcia, czym organ uchybił fundamentalnej zasadzie postępowania administracyjnego tj. zasadzie wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa – poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 80 kpa – poprzez dowolne przyjęcie, że wnioskująca uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania przy braku wskazania jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zajęte przez organ stanowisko, przez co przekroczona została granica swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny arbitralnej; art. 8 kpa – poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 149 § 3 i 4 kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2016 r., zgadzając się z zawartą w nim oceną i uzupełniając jej uzasadnienie poprzez wskazanie, że: z akt wynika, iż o decyzji ostatecznej z dnia 7 lutego 2005 r. J. A. dowiedziała się najpóźniej w dniu doręczenia jej na adres zamieszkania (ul. B., Ł.) decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2012 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2005 r. w części nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, i obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K.– A. T., oraz niestwierdzającej nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie. Doręczenie tej przesyłki nastąpiło, w trybie art. 44 kpa, w dniu 7 listopada 2012 r., po wcześniejszym jej dwukrotnym awizowaniu w dniu 24 października 2012 r. i w dniu 2 listopada 2012 r. Podanie o wznowienie skarżąca złożyła zaś przesyłką nadaną droga pocztową w dniu 18 maja 2015 r. Tym samym z uchybieniem terminu 1 miesiąca określonego w art. 148 kpa. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania organowi I instancji, zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 148 § 1 i 2 kpa – poprzez bezpodstawne i dowolne przyjęcie, że wnioskująca dowiedziała się o wydaniu wobec niej decyzji z dnia 7 lutego 2005 r. w wyniku doręczenia jej poprzez awizo decyzji z dnia 22 października 2012 r. w dniu 7 listopada 2012 r., podczas gdy z samych adnotacji na przesyłce wynika, że doszło do nieprawidłowości przy doręczeniu, co winno skutkować uznaniem doręczenia zastępczego za nieskuteczne, konsekwencją czego było błędne ustalenie przez organ, że wnioskująca nie dochowała miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy strona wniosła przedmiotowe podanie zgodnie z wymogami określonymi w art. 148 § 1 kpa; art. 80 kpa – poprzez bezzasadne przyjęcie, że wnioskującej doręczono decyzję z dnia 22 października 2012 r. w drodze podwójnej awizacji w dniu 7 listopada 2012 r., w sytuacji, gdy doręczenie takie nie nastąpiło, co wnioskująca wielokrotnie wskazywała w licznych pismach do organów obu instancji, co potwierdza w sposób wystarczający sposób awizowania przedmiotowej przesyłki, który odbiega w sposób znaczny od sposobu określonego w art. 44 kpa, czym organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała postać oceny arbitralnej; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa – poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności twierdzeniom skarżącej, które w świetle wadliwości doręczenia decyzji z dnia 22 października 2012 r. nie znajdują dowodów jej przeczących; art. 8 kpa – poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2016 r. jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2016 r. – wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Kontrolowane postanowienia wydane zostały na podstawie art. 149 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przy czym, z pozostałych przepisów rozdziału 12 kpa wynika, że wydanie takiego postanowienia może nastąpić z trzech następujących przyczyn: 1) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; 2) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu; 3) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 kpa. W ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena, że podanie o wznowienie, które oparte zostało na przesłane z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zostało przez skarżącą wniesione po upływie terminu, na tle przyjętych do takiej oceny okoliczności – nie zasługuje na akceptację. Art. 148 kpa stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Niewątpliwie, przywołany przepis art. 148 § 2 kpa nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1025/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu niezależnie nawet od źródła z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" - o jakim mowa w art. 148 § 2 - należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o tę ostatnią informacje, to nie jest tu konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiada informacje czego dana decyzja dotyczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dowiedzenie się nie jest wszak typowym elementem działań procesowych. Dowiedzenie się oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia; jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 687). Na tym tle nie można uznać, aby dokonane w trybie art. 44 § 4 kpa doręczenie skarżącej przesyłki zawierającej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2012 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2005 r. w części nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, i obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K.– A. T., oraz niestwierdzającej nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie – mogło stanowić moment, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2005 r. Uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 § 4 kpa nie świadczy bowiem o zaznajomieniu się z jej zawartością, a tym bardziej treścią. Art. 44 kpa stanowi, że: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z powyższego wynika, że w trakcie zastosowania dyspozycji art. 44 kpa adresat przesyłki nie ma możliwości zapoznania się z jej zawartością. Przesyłka de facto do niego nie dociera. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 1989 r. sygn. akt SA/Wr 934/91 (Legalis): nie ma podstaw do przywiązywania materialnoprawnych skutków do samego doręczenia pisma w trybie ustalonym w art. 44, gdy adresat wezwania nie dopełnił czynności wymienionych w wezwaniu, a przepisy wymagają zbadania również innych okoliczności sprawy. Przepis art. 44 § 4 kpa stanowi wyłącznie o skutkach procesowych. Skutki materialnoprawne powstają z zasady dopiero po zaznajomieniu się z treścią pisma przez adresata, a tego nie dotyczy wspomniane uregulowanie prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że doręczenie w trybie art. 44 czy też art. 43 kpa nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się przez stronę o wydanej decyzji administracyjnej. Postępowanie wznowieniowe ma służyć realnej możliwości zweryfikowania wydanej w trybie zwykłym decyzji, co oznacza, że "dowiedzenie się" przez stronę o decyzji ma oznaczać, że dotarła do strony zainteresowanej w sposób bezpośredni informacja o wydanej decyzji. Posłużenie się w takim wypadku fikcją prawną/wypracowaną (doręczenie domownikowi lub doręczenie zastępcze) na potrzeby sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego jest nieuprawnione. Otóż w takiej sytuacji konieczne jest rozdzielenie momentu doręczenia stronie zawiadomienia o decyzji oraz dowiedzenia się przez stronę o wydaniu tej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2550/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, nie można uznać, że skarżąca, w dacie 7 listopada 2012 r., w której to uznano za skutecznie doręczoną jej przesyłkę zawierającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2012 r. nr [...], poznała treść i jednocześnie dowiedziała się o istnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2005 r. Dokonana, w sprzeczności z powyższym, ocena złożonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania przez orzekające w sprawie organy, jest więc błędna i stoi w sprzeczności z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2016 r., jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2016 r., jako że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazuje jednocześnie, że podczas ponownego badania złożonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2005 r. orzekające organy dokonają ponownej jego kontroli pod kątem złożenia go w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 kpa, przy czym odniosą się do wskazywanej przez skarżącą daty 16 kwietnia 2015 r. – jako daty dowiedzenia się przez nią o decyzji z dnia 7 lutego 2005 r. Orzekające w sprawie organy uwzględnią bowiem, że co do zasady ciężar udowodnienia zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania spoczywa na wnioskodawcy. Powyższe nie zwalnia jednak organów administracji z obowiązku weryfikacji wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę, w związku z koniecznością pełnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wydania rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt materiału dowodowego tj. zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Podjęcie przez organ administracyjny w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego ma niezwykle istotne znaczenie, a to z tego powodu, że wszczęcie postępowania wznowieniowego, pomimo uchybienia terminu, jako godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, stanowi rażące naruszenie prawa.