II SA/Gd 367/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. i W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie upomnienia dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. E. M. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 16 kwietnia 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżących na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. zatytułowane "Upomnienie z zagrożeniem". Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 listopada 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 25 września 2001 r. mocą której nakazano U. K., S. K. l. i J. K. (poprzednim właścicielom przedmiotowej nieruchomości) rozbiórkę wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę: obiektu budowlanego - domku o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 24m2 wraz z elementami betonowymi na których obiekt postawiono oraz chodnikiem z płyt betonowych oraz wjazdem z płyt chodnikowych i płyt "Jomb", obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu o konstrukcji drewnianej związanego z gruntem wraz ze zbiornikiem oraz obiektu budowlanego - natrysku o konstrukcji drewnianej obłożonego blachą wzniesionych na działce nr [...] w K., gmina W.. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 25 września 2001 r. jest ostateczna. Na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 20 sierpnia 2004 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości zostali E. M. oraz W. M. Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. zatytułowanym "Upomnienie z zagrożeniem" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Powiecie [...] wezwał skarżących do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki w/w obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie na działce nr [...], wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 25 września 2001 r. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 548 Kodeksu cywilnego z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego wszelkie korzyści i ciężary związane z rzeczą, a więc za powstałą samowolę budowlaną na działce nr [...] odpowiadają skarżący. Na to pismo skarżący złożyli w dniu 18 lutego 2014 r. zażalenie uznając, iż stanowi ono postanowienie o wszczęciu postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie zawiera liczne błędy. Zdaniem skarżących przedmiotową działkę nabyli w roku 2011 r. a nie 2004. Ponadto rozpoczęły się prace dotyczące zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta W., które obejmować będą swoim zakresem działkę skarżących a tym samym nastąpią zmiany przeznaczenia terenu co umożliwi - w ocenie skarżących - legalizację samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2014 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej jako "Kpa" oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niedopuszczalność złożenia zażalenia sprawie wynika z braku wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Powiecie [...] jakiegokolwiek orzeczenia, czy to w postaci decyzji, czy postanowienia. Pismo organu nie stanowi decyzji ani postanowienia, od którego przepisy Kpa przewidują możliwość wniesienia środka odwoławczego. Pismo to nie ma charakteru władczego tylko charakter wyłącznie informacyjny. Ponadto jego treść nie zawiera w odniesieniu do skarżących jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. W piśmie tym organ informuje o przejściu obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych na skarżących, będących obecnymi właścicielami działki nr [...] i wzywa ich do dobrowolnego wykonania rozbiórki wynikającej z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 25 września 2001 r., jednocześnie wskazując, że niewykonanie obowiązku rozbiórki spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazali, że w ich ocenie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. było postanowieniem i dlatego wnieśli zażalenie. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, choć ani art. 134 Kpa, ani art. 83 Prawa budowlanego nie dają podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucili organom naruszenie przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu zbadania stanu faktycznego sprawy, na skutek czego pismo z dnia 30 stycznia 2014 r. odnosiło się do błędnych okoliczności m.in. zawarcia przez skarżących umowy nabycia nieruchomości, nieprawidłowego opisu sposobu zabudowania nieruchomości. Ponadto wyznaczając zbyt krótki termin na wykonanie rozbiórki, gdyż w praktyce jest to w terminie 7 dni niewykonalne, organ naruszył art. 138 §1 w zw. z art. 77 Kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na upomnienie z dnia 30 stycznia 2014 r. przesłane skarżącym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], którym to wezwano skarżących do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie na działce nr [...], wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 25 września 2001 r. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej jako "Kpa". Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do art. 144 powyższej ustawy w sprawach nie uregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, w art. 134 w zw. z art. 144 Kpa wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ odwoławczy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Niedopuszczalność wniesienia zażalenia zachodzi w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia, a także gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Zatem niedopuszczalne będzie zażalenie, gdy kwestionowane pismo nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Również ustalenie przez organ, że zażalenie wniesiono na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 29/11, Lex nr 992535). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 30 stycznia 2014 r., stanowiące upomnienie z zagrożeniem, nie może być w ogóle uznane za postanowienie, na które mogłoby przysługiwać zażalenie. Co więcej, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują w ogóle możliwości zaskarżenia zażaleniem upomnienia. Zdaniem Sądu prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że pismu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, gdyż stanowi ono jedynie informację organu. Nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia pojmowanego jako rezultat stosowania normy prawnej w konkretnej kwestii i w oparciu o ustalony stan faktyczny. Brak natomiast rozstrzygnięcia pozbawia daną czynność organu charakteru postanowienia, nadając mu inny walor, np. zawiadomienia (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 124 KPA, Lex 2010). Zgodnie z treścią art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Stosownie zaś do treści art. 18 jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że celem instytucji upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy, jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Upomnienie to pismo wierzyciela, które przypomina nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu, co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego (np. z decyzji administracyjnej), ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (tak Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z dnia 9 kwietnia 2012 r. II OSK 252/11 oraz z dnia 8 lipca 2009 r. , II FSK 315/08 opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziane w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie nie przybiera formy postanowienia. Ani przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem upomnienia (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1004/12 i w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r., II SA/Po 673/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, jest zatem zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.