II SA/Gd 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy A 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie obejmującym karty terenu oznaczone symbolami [...] i [...], 2. zasądza od Rady Miejskiej w Ch. na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w dniu 25 lutego 2019 r. podjęła uchwałę nr IV/58/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy U. w C. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez Wojewodę w zakresie przepisów dotyczących kart terenów 7 MU i 8 MU wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały stanowiącym rysunek planu w zakresie kart terenów 7 MU i 8 MU. W skardze zostały podniesione zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez określenie w § 7 uchwały przeznaczenia terenów oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami 7 MU oraz 8 MU na cele zabudowy mieszkalno-usługowej wbrew ustaleniom studium uwarunkowań i: kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, uchwalonego uchwałą nr KLII/485/18 Rady Miejskiej z dnia 12 lutego 2018 r. (dalej studium). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Ponadto przepis ten wskazuje, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu w sposób odmienny od rozwiązań przyjętych w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego zapisy odbiegają od treści studium narusza obowiązujący porządek prawny, co należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Dalej podkreślił Wojewoda, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W konsekwencji, sprzeczność ustaleń planu i studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium 'oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ponadto, art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że określone tereny mogą być przeznaczone pod zabudowę danego rodzaju, jeżeli możliwość taką przewidują zapisy studium. Wskazał skarżący, że karty terenu oznaczone w planie symbolami 7 MU (w całości) oraz 8 MU (w części) znajdują się, zgodnie z Załącznikiem Nr 2 do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oznaczonym jako Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego - Rysunek, na obszarze zakwalifikowanym w studium jako tereny zieleni - lasów, parków leśnych, zieleni urządzonej, wód, sportu i rekreacji, cmentarzy. Zgodnie z zapisami Studium (str. 114) "do obszarów zieleni wyznaczonych na rysunku studium zalicza się tereny istniejących i projektowanych parków leśnych, zieleni urządzonej, wód, rekreacji, cmentarzy Są to tereny o dość urozmaiconej rzeźbie, a także rozległe podmokłości, pozostałości po jeziorze, które w czasach historycznych wypełniało rynnę polodowcową, położone w dolinie [..] oraz w części południowej miasta, na których dopuszcza się wszelką działalność związaną z powszechnym udostępnieniem i urządzeniem zespołów zieleni oraz wód. Zaleca się zachowanie terenów podmokłych, oczek wodnych, rowów jako terenów biologicznie czynnych w formie terenów zieleni urządzonej. Dopuszcza się możliwość przebudowy lub likwidacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w zakresie, który nie wpłynie na pogorszenie warunków wilgotnościowo -glebowych na gruntach rolnych. Wprowadza się zakaz grodzenia śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także wykonywania zabudowy, która uniemożliwiałaby przechodzenie wzdłuż linii brzegowej [..].". W związku z tym, że wyżej wskazany obszar nie leży na terenach przewidzianych w Studium pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mając na uwadze treść wskazanych ustaleń Studium stwierdził Wojewoda, że uchwała w zakresie kart terenów oznaczonych w planie symbolami 7 MU i 8 MU jest niezgodna z ustaleniami Studium. Studium obszarem zieleni - lasów, parków leśnych, zieleni urządzonej, wód, sportu i rekreacji, cmentarzy; obejmuje całą kartę terenu oznaczoną w planie symbolem 7 MU, zaś kartę terenu oznaczoną jako 8 MU obejmuje jedynie w części. Ze względu jednak na niemożliwość wydzielenia z karty terenu 8 MU jedynie obszaru, który znajduje się na obszarze wyznaczonym w studium jako obszar zieleni, konieczne jest, zdaniem Wojewody, stwierdzenie nieważności przepisów dotyczących całej karty. W konsekwencji, wskazane wyżej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, dotyczące naruszenia ustaleń studium powinno skutkować, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie przepisów kwestionowanej uchwały dotyczących kart terenów 7 MU i 8 MU oraz odpowiednio załącznika graficznego nr 1 do uchwały stanowiącego rysunek planu w zakresie kart terenów 7 MU i 8 MU. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała zasadność skargi wskazując, że w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium, wobec czego Sąd winien stwierdzić nieważność planu w zaskarżonej części. Przyznała Rada, że w zaskarżonej części zgodności ustaleń planu ze studium nie ma. Jednocześnie organ wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to klarowne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą cechować się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności w kwestionowanej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa treść zaskarżonej uchwały i w wyniku tej kontroli stwierdził, że Rada uchwaliła zakwestionowaną uchwałę z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co prowadzi do wniosku, ze skarga wniesiona przez organ nadzoru jest zasadna. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w pierwotnym brzmieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się zwrotem "po stwierdzeniu jego zgodności". Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność" (np. wyroki NSA z: 7 maja 2008 r. II OSK 114/08, 27 września 2007 r. II OSK 1028/07, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17, 5 stycznia 2019 r. II OSK 2545/17, 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18 - www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, pamiętać należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W rozpatrywanej sprawie ustalenia planu dla kart terenów 7 MU i 8 MU wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały stanowiącym rysunek planu w zakresie kart terenów 7 MU i 8 MU winny być konsekwencją zapisów przyjętych dla tego terenu w Studium uwarunkowań. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie, Sąd podziela zarzut Wojewody dotyczący naruszenia przez Radę Miejską art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie w kartach terenów 7MU i 8MU zabudowy mieszkalno – usługowej z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej. Słuszność ma Wojewoda, że obszar tych terenów w studium niemal w całości został wyłączony spod możliwości zabudowy, ze wskazaniem, że jest to teren zieleni - lasów, parków leśnych, zieleni urządzonej, wód, sportu i rekreacji, cmentarzy. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że przeznaczenie w zakresie tych dwóch kart terenu wraz z ich oznaczeniem w części rysunkowej narusza ustalenia studium, które nie dopuszcza tam realizacji zabudowy mieszkalno-usługowej. Tym samym Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa zaskarżonej uchwały w treści zapisów kart terenów 7 MU i 8 MU wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały stanowiącym rysunek planu w zakresie kart terenów 7 MU i 8 MU. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w części, przy czym wyeliminowane tylko postanowień zakwestionowanych przez organ nadzoru nie spowoduje braku czytelności planu i nie doprowadzi do sytuacji, że akt ten będzie niewykonalny z powodu jego niekompletności. Zasadnie także wnioskował organ o stwierdzenie nieważności karty terenów 8MU w całości z powodu niemożności jednoznacznego wyeliminowania naruszenia prawa w jej zapisach jedynie w części naruszającej postanowienia studium. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz.265). Tym samym Sąd nie opatrzył się okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Sąd zauważa jednakże, iż w przedmiotowej sprawie skarga została uwzględniona w całości.