II SA/Gd 375/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 15 lipca 2015 r. kontrolę na terenie działek nr [..] i [..], położonych w W., gmina S., podczas której ustalił, że: działka nr [..] stanowi własność A. Z. i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi grunty rolne oznaczone symbolem RIIIb. Działka nr [..] stanowi z kolei własność K. Z. i również stanowi grunty rolne oznaczone symbolem RIIIb. Na terenie działki nr [..] zgromadzone są materiały budowlane tj. żwir, kamień a na działce nr [..] wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki żwirem oraz płytami drogowymi. Utwardzona powierzchnia ma wymiary 33,00 m x 41,00 m i stanowi powierzchnię wynoszącą 1352 m2. Na działce tej wykonano ponadto ogrodzenie siatką metalową na słupkach metalowych z bramą wjazdową o konstrukcji metalowej oraz instalację elektryczną. Właściciel działki nr [..], w trakcie kontroli, przedłożył umowę najmu, którą zawarł w dniu 1 września 2014 r. ze skarżącą Spółką w przedmiocie najmu przedmiotowej nieruchomości i oświadczył jednocześnie, że inwestorem wykonanych na działce robót budowlanych jest skarżąca Spółka. Organ ustalił również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opracowanym dla wsi W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 1 grudnia 2005 r., nr XXVIII/252/2005, działki nr [..] i [..] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 12R – teren upraw polowych bez zabudowy. W dniu 10 września 2015 r. skarżąca złożyła do akt sprawy pismo, w którym wskazała, że na terenie działki nr [..], zgodnie z zawartą umową najmu, zlokalizowany jest sprzęt budowlany oraz pojazdy mechaniczne do przewożenia materiałów budowlanych potrzebnych do świadczenia wykonywanych przez nią usług budowlanych. Pismem z dnia 8 lutego 2016 r. Starosta poinformował organ, że dla firmy A. nie były wydawane dokumenty zezwalające na budowę placu postojowego na terenie działki nr [..] położonej w W. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej Spółce dokonać rozbiórkę wybudowanego placu postojowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą o powierzchni 33,00 m x 41,00 m = 1353 m2, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..] w W., wskazując, że nie można wdrożyć procedury legalizacyjnej, gdyż inwestor i tak nie spełni wymogów koniecznych do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 22 lipca 2016 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na potrzebę przeprowadzenia przez organ I instancji pełnej procedury wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane a więc również wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 12 września 2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie do 15 listopada 2016 r., następujących dokumentów: - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie placu postojowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zrealizowanego na działce nr [..] w W., gmina S., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kiedy budowa nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem: - projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego w 4 egzemplarzach przez osobę uprawnioną, ze wskazaniem, że projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7, aktualnymi na dzień opracowania projektu a także, że projekt musi być opracowany zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. a dokumentacja powinna zawierać m.in. ocenę techniczną prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z budową placu postojowego pod względem obowiązujących norm i przepisów; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, decyzją z dnia 11 stycznia 2017 r., nr [..]., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej Spółce dokonać rozbiórki placu postojowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..] w W. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że wykonane na terenie działki nr [..] roboty budowlane stanowią całość techniczno – użytkową, która stanowi plac postojowy, zaliczany do XXII kategorii obiektów budowlanych. Przedmiotowy plac jest bowiem obiektem samodzielnym, nie związanym z żadnym budynkiem i jest budowlą w rozumieniu prawa budowlanego a nie urządzeniem budowlanym. Plac ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej a Spółka nie przedłożyła w określonym terminie dokumentów wymaganych od niej postanowieniem z dnia 12 września 2016 r. Od decyzji tej skarżąca Spółka wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i podnosząc, że na działce nie zostały wykonane roboty budowlane a zgromadzony na terenie działki sprzęt służy do prowadzenia przez Spółkę działalności usługowej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 48 ust 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2017 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym przedmiotowe utwardzenie terenu wraz z wykonaniem ogrodzenia nieruchomości siatką metalową na słupkach metalowych z bramą wjazdową o konstrukcji metalowej oraz wykonanie instalacji elektrycznej spowodowało wybudowanie placu postojowego, będącego zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą, na którego realizację potrzebne było pozwolenie na budowę, stosownie do treści art. 28 tej ustawy. Organ podkreślił ponadto, że plac ten wybudowany został na terenie nieprzeznaczonym na tego rodzaju budowlę. Wskazał także, że fakt realizacji budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniał wdrożenie procedury wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego a z uwagi na niewykonanie przez skarżącą postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, należało wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że zaistniałego na terenie działki nr [..] stanu faktycznego nie należy traktować jako samowoli budowlanej, gdyż poszczególne elementy, urządzenia czy instalacje nie spełniają warunków wymaganych dla zakwalifikowania ich jako samowoli budowlanej a ponadto ich stan jest przejściowy i nie są one trwale związane z gruntem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2017 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2017 r. są zgodne z prawem. Stwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie wobec skarżącej procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania wyjaśniającego ustalił bowiem, że na działce nr [..] w W. skarżąca Spółka wykonała: częściowe utwardzenie terenu działki żwirem oraz płytami drogowymi, ogrodzenie nieruchomości siatką metalową na słupkach metalowych z bramą wjazdową o konstrukcji metalowej oraz instalację elektryczną. Art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wykonany na terenie działki nr [..] zakres inwestycji doprowadził do powstania obiektu budowlanego, stanowiącego budowlę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/09, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlany jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 tej ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wykonane na działce nr [..]: częściowe utwardzenie terenu działki żwirem oraz płytami drogowymi, ogrodzenie nieruchomości siatką metalową na słupkach metalowych z bramą wjazdową o konstrukcji metalowej oraz instalacja elektryczna stanowi całość techniczno – użytkową – plac postojowy. Plac ten służy do prowadzenia przez skarżącą działalności usługowej i nie jest związany z żadnym obiektem budowlanym, jak i nie służy zapewnieniu możliwości użytkowania konkretnego obiektu budowlanego (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 906/15, dostępnym na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizacja takiego placu stanowiącego całość techniczno – użytkową polegała na budowie, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ polegała na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 906/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybudowanie w okresie od 1 września 2014 r. (data zawarcia przez A. Z. ze skarżącą Spółką umowy najmu działki) do 15 lipca 2015 r. (data przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli na działce nr [..]) przedmiotowego placu postojowego wymagało, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stanowił bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Katalog art. 29 Prawa budowlanego nie obejmował wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę wykonanego przez skarżącą placu postojowego. Plac ten nie stanowi bowiem "miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Na placu znajduje się bowiem sprzęt oraz pojazdy mechaniczne do przewożenia materiałów budowlanych, potrzebnych do świadczenia przez skarżącą usług budowlanych. Ponadto, budowa przedmiotowego placu postojowego nie stanowiła również "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Działka nr [..] jest bowiem działką rolną przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod teren upraw polowych bez zabudowy. Co więcej, norma art. 29 ust. 2 pkt 5 dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, w szczególności dokonuje się przy istniejącym już obiekcie budowlanym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1722/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenmia.nsa.gov.pl), zaś w rozpatrywanej sprawie wykonanie wskazanych robót budowlanych nie było powiązane z istnieniem innego samodzielnego obiektu budowlanego i nie stanowiło uzupełnienia jego infrastruktury, a prowadziło do powstania samodzielnej budowli w postaci placu postojowego. Niesporne w sprawie jest, że na wybudowanie placu postojowego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, skarżąca Spółka nie uzyskała pozwolenia na budowę, co potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy pismo Starosty z dnia 8 lutego 2016 r. Przeprowadzona zaś przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedura legalizacyjna nie narusza dyspozycji art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Po dokonaniu wstępnej kontroli przedmiotowej budowy pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z przepisami techniczno – budowlanymi, postanowieniem z dnia 12 września 2016 r., organ ten wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy placu postojowym na działce nr [..] w W. oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 15 listopada 2016 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających i sprawdzających opracowania wraz z kopią uprawnień; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy niespornie wynika, że w wyznaczonym terminie skarżąca nie przedłożyła wymaganych postanowieniem dokumentów. Nieprzedstawienie zaś przez skarżącą wymaganych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego placu postojowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na co wskazuje dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiąca, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Sąd podkreśla jednocześnie, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.