II SA/Gd 378/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 16 lipca 2013 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, nakazał skarżącemu rozebrać, wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [..] w Z., gmina K., obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związany z gruntem, wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, tj. ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 września 2013 r., nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 784/13, oddalił skargę wniesioną na tę decyzję a Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1256/13, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku. W dniu 7 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do skarżącego upomnienie ze wskazaniem, że w razie nie wykonania obowiązku określonego w decyzji z 16 lipca 2013 r. w terminie do 31 sierpnia 2016 r. zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. Przesyłka zawierająca upomnienie została doręczona skarżącemu w dniu 14 czerwca 2016 r. Następnie - 10 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [..] w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w decyzji z 16 lipca 2013 r. Przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy została doręczona skarżącemu w dniu 25 stycznia 2017 r. Pismem datowanym na dzień 12 marca 2012 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 3 lutego 2017 r., skarżący złożył zarzut do prowadzonej egzekucji administracyjnej wskazując, że prosi o jej wstrzymanie z uwagi na chorobę, skutkującą półrocznym zwolnieniem oraz jego niepełnosprawnością określoną w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze stycznia 2017 r. Skarżący wskazał też, że dokonał częściowej rozbiórki, ale ze względu na stan zdrowia zmuszony był wstrzymać dalszą rozbiórkę. Niezależnie od tego zarzutu, w piśmie z 11 września 2016 roku, sprecyzowanym pismem z 2 stycznia 2017 r., skarżący złożył również wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 3 marca 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) - dalej w skrócie jako "ustawa", oddalił zarzut zgłoszony przez skarżącego. Uzasadniając wydane postanowienie organ stwierdził, że skarżący nie wskazał w swoim piśmie żadnego z zarzutów określonych w art. 33 § 1 ustawy, do którego mógłby się odnieść merytorycznie. Organ wyjaśnił też, że przedstawienie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie jest zarzutem w rozumieniu art. 33 ustawy. Natomiast obowiązek dokonania rozbiórki nie jest ściśle związany z osobą, na której ciąży. Wobec czego nakaz rozbiórki może wykonać inna osoba wyznaczona przez zobowiązanego. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zarzucie, a także wskazując, że przedmiotowy obiekt nie stanowi jakiegokolwiek zagrożenia budowlanego oraz dla ludzi i środowiska. Skarżący podkreślił, że wystąpienie u niego niepełnosprawności powinno skutkować odroczeniem terminu wykonania dalszej rozbiórki. Wskazał przy tym na art. 33 § 1 pkt 2 ustawy. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – w skrócie jako "k.p.a.", i w zw. z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2017 r. Uzasadniając wydane postanowienie organ odwoławczy stwierdził, że organ egzekucyjny I instancji prawidłowo uznał, że wśród enumeratywnie wymienionych w art. 33 ustawy podstaw zgłoszenia zarzutu nie ma przesłanki dotyczącej stanu zdrowia zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Czynności fizyczne związane z rozbiórką obiektu budowlanego zobowiązany może zlecić innej osobie. Brak jest ponadto podstaw do odroczenia terminu wykonania decyzji wydanej w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r .- Prawo budowlane, ponieważ orzeczona w tej procedurze decyzja nakazowa nie zawiera takiego terminu i podlega wykonaniu z chwilą doręczenia jej stronie. We wniesionej do Sądu skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący stwierdził, że podniesione przez niego argumenty mieszczą się w zarzutach określonych w: - art. 33 § 1 pkt 2 ustawy – wskazując na swój zły stan zdrowia skutkujący uzyskaniem przez niego na początku 2017 r. statusu osoby niepełnosprawnej w stopniu umiarkowanym, złożony wniosek o dopuszczenie zabudowy działki nr [..] w Z. w nowo powstającym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a także wejście w życie zmiany ustawy - Prawo budowlane dopuszczającej zabudowę parterowymi wolno stojącymi budynkami gospodarczymi o powierzchni do 35 m2; - art. 33 § 1 pkt 8 ustawy – wskazując, że orzeczony nakaz rozbiórki jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym w chwili kiedy powstaje nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu oraz z uwagi na fakt pozytywnej opinii przyrodniczej dla przedmiotowego terenu i występowania w sąsiedztwie zabudowy rekreacyjnej i siedliskowej; skarżący powołał się także na możliwość wykorzystania "konstrukcji pokrytej blachą z zamontowanymi ogniwami fotowoltaicznymi dla własnych potrzeb energii elektrycznej, która to konstrukcja po decyzji Wojewody (...) uzyskała możliwość realizacji." W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 kwietnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którym organ I instancji oddalił zgłoszony przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego zarzut. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Sąd - mając na uwadze treść cytowanego powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki jego wydania. Nie miał natomiast podstaw aby badać zgodność z prawem obecnie egzekwowanego obowiązku tj. nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Zarzuty dotyczące tego nakazu skarżący mógł podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji, którą nakazano mu rozbiórkę wybudowanego, w warunkach samowoli budowlanej, na terenie działki nr [..] w Z., gmina K., obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, tj. ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki, a także badać możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej wyżej wymienioną, ostateczną decyzją, którą skarżący obowiązany jest wykonać. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała zatem wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organy przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 roku (sygn. akt IV SA 1104/96, Baza Orzeczeń LEX nr 47780), w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany - kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy. Nie może natomiast na tym etapie postępowania kwestionować zasadności nakazanej rozbiórki. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy też za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił zarzut, stwierdzając, że prosi o wstrzymanie egzekucji z uwagi na chorobę, skutkującą półrocznym zwolnieniem oraz jego niepełnosprawnością określoną w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze stycznia 2017 r. Wskazał też, że wykonał część rozbiórki ale ze względu na stan zdrowia zmuszony był wstrzymać dalszą rozbiórkę. W zażaleniu, jako podstawę prawną zarzutu, wskazał art. 33 § 1 pkt 2 ustawy. Niezależnie od tego zarzutu, skarżący złożył również wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że żadna z powołanych przez skarżącego w piśmie datowanym na 12 marca 2012 r. okoliczności nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. W szczególności okoliczności te nie skutkują uznaniem, że w sprawie doszło do odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności egzekwowanego obowiązku z innego powodu, a zatem podstaw zarzutu z przywoływanego przez skarżącego w zażaleniu art. 33 § 1 pkt 2 ustawy. Na konieczność uwzględnienia zarzutu nie wskazuje także przywoływany w zarzucie fakt dokonania przez skarżącego częściowej rozbiórki, skoro nakaz rozbiórki dotyczy jednego obiektu budowlanego wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, a zatem obowiązku niepodzielnego, który musi być wykonany w całości aby można mówić o jego wykonaniu. Należy także dodać, że w piśmie datowanym na 12 marca 2012 r. skarżący nie podnosił jakichkolwiek zarzutów dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Natomiast podniesienie tego zarzutu dopiero w skardze było – w świetle treści art. 27 § 1 pkt 9 ustawy, spóźnione. Z przepisu tego wynika bowiem, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogą być wnoszone tylko w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez zobowiązanego tytułu wykonawczego, który zawiera pouczenie o tym uprawnieniu. Ponadto wskazane w skardze okoliczności, uzasadniające według skarżącego zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy, dotyczą w istocie samego nakazu rozbiórki, którego – jak to już wyjaśniono powyżej, skarżący w tym postępowaniu kwestionować nie może. W toku postępowania egzekucyjnego nie jest bowiem możliwe kwestionowanie egzekwowanego obowiązku, a z uzasadnienia tego zarzutu zawartego w skardze wynika, że skarżący kwestionuje sam nakaz rozbiórki, błędnie utożsamiając go ze środkiem egzekucyjnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ wydając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organ odwoławczy nie naruszył powołanych powyżej przepisów, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.