II SA/Gd 379/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R.M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO Gd/5374/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. R. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 28 sierpnia 2023 r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Wejherowa, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką A. M., z uwagi na niespełnienie przesłanek art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawowana nad matką opieka nie jest na tyle absorbująca, by skarżący musiał całkowicie zrezygnować z zatrudnienia oraz, że skarżący posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Organ pierwszej instancji powołał także art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn K 38/13 przepis ten nie został zmieniony a niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od 57-go roku życia. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Kolegium decyzją z 12 lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium przychyliło się do stanowiska sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium wieku, uznając za błędne stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium uznało jednak, że zaistniały przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że zakres oraz rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką jest do pogodzenia z wykonywaniem przez niego pracy zarobkowej. Zatem brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Kolegium uwzględniło także, że ostatnia aktywność zawodowa skarżącego trwała do 4 listopada 2021 r. i ustała z uwagi na niezdolność skarżącego do pracy na skutek choroby. Nadto niepełnosprawność w stopniu znacznym matki orzeczona została w 2011 roku, zatem rezygnacja z pracy przez skarżącego nie miała związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W skardze na tak wydaną decyzję skarżący wskazał, że nie może podjąć żadnej pracy. Skarżący wyjaśnił, że jest jedynym opiekunem matki, której niepełnosprawność istnieje od 1983 r. i która nie jest w stanie funkcjonować bez opieki. Dalej skarżący wyjaśnił, że jego bracia mieszkają za granicą. Nadto w jego ocenie podjęcie przez niego pracy spowodowałoby konieczność poniesienia kosztów związanych z opiekunką, przy czym koszty te byłyby większe od jego wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego opiekunka nie podjęłaby się opieki nad matką skarżącego w nocy. Do skargi skarżący załączył zaświadczenia lekarskie matki z 3 sierpnia 2023 r. i 28 lutego 2024 r., zaświadczenie z 6 marca 2024 r. o odbyciu przez matkę skarżącego rehabilitacji domowej w dniach 16-29 stycznia 2024 r., wywiad środowiskowy z 11 marca 2024 r. z wykazem czynności wykonywanych podczas opieki, fotografie matki. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Na rozprawie przez Sądem w dniu 6 listopada 2024 r. skarżący podkreślił, że obecnie matka jego jest na noc pampersowana. Nie jest w stanie samodzielnie wykonać w zasadzie żadnych czynności, jest osobą leżącą. Wymaga asekuracji w szczególności przy jedzeniu, gdyż ze względu na zaawansowaną astmę przy jedzeniu dusi się i wymiotuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej powoływanej w skrócie jak wcześniej: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto nie może ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pozytywne), przy braku przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 lutego 2024 r., mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uchylony przez art. 43 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. poz.1429), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2024 r. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium w zakresie braku podstaw do uzasadnienia odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia niespełnieniem przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej, a koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką skarżącego. Jak wynika z przytoczonego wyżej już art. 17 ust. 1 u.ś.r., wnioskujący o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć również należy, że przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Natomiast, to sprawowana faktycznie opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Stąd też świadczenie jest przyznawane osobom rezygnującym z zatrudnienia lub z jego podjęcia nie za to, że sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz dlatego, że sprawując tą opiekę - ze względu na jej stały charakter – nie mogą podjąć pracy, gdyż jej zakres całkowicie taką możliwość wyklucza. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której obiektywnie nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Z ustalonego przez organy stanu faktycznego oraz oceny tego stanu, dokonanej przez organy wynika, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką, nie spełniała wymogów opieki, o jakiej mowa we wskazanym przepisie. Matka skarżącego ma 88 lat, jest wdową, ma troje dzieci. Mieszka z deklarującym nad nią opiekę skarżącym i jego rodziną – żoną i dwojgiem dzieci (urodzonych w 2006 i 2009 r.). Żona skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności i choruje na reumatoidalne zapalenie stawów. Matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na przyczyny oznaczone symbolami 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia, 04-O – choroby narządu wzroku, w tym wrodzone lub nabyte wady narządu wzroku powodujące ograniczenie jego sprawności, 05-R oznaczającym niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu. Jak wskazał skarżący, niepełnosprawność istnieje od 1983 roku, jednak ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 marca 2011 r. W toku wywiadu matka skarżącego przedstawiła dokumentację szpitalną z rozpoznaniem złamania nasad dalszych kości łokciowej i zwichnięcia stawu łokciowego, podając jednocześnie, że po złamaniu pozostały bóle. Matka skarżącego podała, że choruje na astmę oskrzelową, bardzo osłabiony wzrok, chorobę wieńcową, nadciśnienie tętnicze, nadczynność tarczycy, schorzenie kręgosłupa, zanik chrząstek w kolanach, porusza się przy pomocy laski, ma zawroty głowy, będące przyczyną upadków. W toku wywiadu ustalono, że podczas pobytu skarżącego na działce ogrodniczej, matka skarżącego poszła do sklepu po mleko i upadła. Matka skarżącego jest także diagnozowana w zakresie choroby jelit. Z wywiadu wynika, że matka skarżącego porusza się samodzielnie przy pomocy laski, zjada posiłki, przyjmuje leki, korzysta z toalety, deklaruje, że samodzielnie dba o higienę osobistą, choć wnuczka pomaga jej w myciu pleców i tego czego sama nie da rady. Z oświadczenia skarżącego (k-19 akt organu pierwszej instancji) wynika, że skarżący nie prowadzi matki do toalety, nie podaje leków, nie smaruje kremami, nie mierzy ciśnienia, nie ma też konieczności wymiany pieluchomajtek. Czynności związane z przygotowaniem ubrań i zmianą garderoby wykonuje żona skarżącego. Skarżący raz w tygodniu pomaga matce w myciu głowy, czynność ta zajmuje mu 10 minut. Skarżący pomaga także matce w wizytach lekarskich i wykupieniu leków– jeden raz w miesiącu. Nadto skarżący przygotowuje i podaje posiłki, odkurza, pierze, robi zakupy. Organ odwoławczy uznał, choć skarżący w odwołaniu podkreślał, że zakres czynności wykonywanych wobec matki uległ zmianie, przyjął że czynności te nie wykluczają wykonywania pracy zawodowej, gdyż są czynnościami głównie związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zdaniem Kolegium, czynności te przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej. Tym bardziej, że w sytuacji skarżącego wykonywanie wskazanych czynności jest ułatwione z tego względu, że jak wynika z akt sprawy - skarżący wraz ze swoją rodziną zamieszkuje wspólnie z matką, prowadząc z nią wspólne gospodarstwo domowe. Także na działkę, w ocenie Kolegium, skarżący mógłby zabierać matkę poza godzinami pracy, przykładowo w dni wolne od pracy. Kolegium nie dało wiary oświadczeniu skarżącego, że nie można matki zostawić samej i samej jej nie zostawia (wywiad i oświadczenie - k-5), gdyż nie potwierdzają tego ustalenia wywiadu środowiskowego, w toku którego stwierdzono, że skarżący był na działce ogrodniczej ROD, a w tym czasie matka poszła do sklepu. W ocenie Sądu, Kolegium przedwcześnie zakwestionowało stwierdzenia skarżącego, zawarte w odwołaniu o zwiększeniu zakresu czynności wykonywanych w związku z opieką nad matką i pogorszeniem się jej stanu zdrowia. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący złożył 6 czerwca 2023 r. O ile decyzja w pierwszej instancji została wydana w stosunkowo krótkim czasie – 28 sierpnia 2023 r., to odwołanie rozpoznano decyzją z 12 lutego 2024 r. Matka skarżącego, jak wskazano powyżej, ma 88 lat. Nie budzi większych wątpliwości Sądu, że dla osoby obciążonej takimi schorzeniami, jak wyżej opisano oraz w tak podeszłym wieku, upływ prawie roku może zmienić sytuację zdrowotną na niekorzyść. Wobec tego, Kolegium powinno było zweryfikować oświadczenia skarżącego w tym zakresie. W tym miejscu wskazania wymaga, że wraz ze skargą załączono, m. in. wywiad środowiskowy sporządzony przez organ I instancji w ramach aktualizacji ustaleń. Sąd dostrzega, że został on przeprowadzony 11 marca 2024 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, to jednak współgra on z okolicznościami zawartymi przez skarżącego w odwołaniu. Art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wprawdzie nie jest rolą Sądu ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Tym niemniej jednak, w tak specyficznych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że okoliczności podane przez skarżącego w odwołaniu o zwiększeniu zakresu czynności i pogorszeniu stanu zdrowia matki, w świetle załączonego do skargi wywiadu środowiskowego z 11 marca 2024 r., uprawdopodabniającego te okoliczności, wymagały konfrontacji przez organ odwoławczy, czego on jednak nie uczynił. Tym samym, decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich Sąd uznał, że wydana przez organ odwoławczy decyzja narusza powołane przepisy postępowania oraz przepis prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie orzekając w sprawie odwołania Kolegium zweryfikuje aktualny stan zdrowia matki skarżącego oraz zakres czynności podejmowanych przez niego w związku z opieką nad nią i podejmie rozstrzygnięcie adekwatne do tych ustaleń.