II SA/Gd 389/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...] w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Skarga J. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lipca 2013 r., nr [..], nakazał skarżącemu rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..], położonej w Z. obręb W.: obiekt budowlany, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, parterowy z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach w rzucie 8,0 m x 7,18 m i 2,0 m x 3,18 m plus taras niezadaszony o wymiarach 3,0 m x 7,18 m, wraz z urządzeniami budowlanymi z nim integralnie związanymi (dwukomorowy zbiornik na ścieki sanitarne z pokrywą nastudzienną i obudową ujęcia wody z kręgów betonowych z pokrywą nastudzienną). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2013 r., nr [..] a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 367/13, oddalił skargę K. H. na decyzję organu odwoławczego. Z uwagi na niewykonanie powyższego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. (doręczonym w dniu 11 lutego 2016 r.) wezwał skarżącego do bezzwłocznego wykonania ciążącego na nim obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 21 kwietnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [..]. Pismem z dnia 15 maja 2017 r. J. H. i K. H. wnieśli zarzuty do wszczętego postępowania egzekucyjnego określone w art. 33 § 1 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wnoszący wskazali, że obowiązek, którego dotyczy egzekucja jest niewykonalny, gdyż na przedmiotowej nieruchomości nie istnieje budynek opisany w decyzji o nakazie rozbiórki. Jednocześnie zarzucili, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest zbyt uciążliwy i przedwczesny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619), oddalił zarzuty zgłoszone przez K. H. oraz J. H. w sprawie prowadzenia egzekucji wszczętej tytułem wykonawczym nr [..]. Organ podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2017 r. ustalił bowiem, że na terenie działki nr [..] w Z. istnieją obiekty budowlane objęte nakazem rozbiórki. Organ wskazał także, że w sprawie nie został zastosowany żaden środek egzekucyjny ani w postaci nałożonej grzywny ani wykonania zastępczego. Organ wyjaśnił przy tym, że oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 22 czerwca 2017 r. odbyły się pod nieobecność zobowiązanego, gdyż w dniu kontroli zawiadomiony wcześniej zobowiązany poinformował telefonicznie, że nie może się na nią stawić i wniósł o przesuniecie jej na następny tydzień wskazując, że stawi się osobiście w Inspektoracie w celu ustalenia daty kontroli. Mimo to, zobowiązany nie skontaktował się z organem w celu ustalenia dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia kontroli. Na powyższe postanowienie J. H. i K. H. wnieśli zażalenie zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem art. 33 § 1 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, w tym podnoszonych w zarzucie okoliczności. Odwołujący się podkreślili, że obiekt, którego dotyczy tytuł wykonawczy został w nim szczegółowo opisany ze wskazaniem parametrów, a te parametry nie odpowiadają obiektowi istniejącemu na nieruchomości. Wskazali także, że skoro w tytule wykonawczym wymieniono środki egzekucyjne to znaczy, że organ je zastosował, tylko jeszcze nie wykonał. W dniu 7 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził, w obecności skarżącego, ponowną kontrolę na działce nr [..] w Z., podczas której ustalił, że na jej terenie istnieje obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej z tarasem i jest on zgodny z ustaleniem protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2010 r. na potrzeby prowadzonego postępowania rozbiórkowego. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w całości i oddalił zarzuty zgłoszone przez J. H. w sprawie prowadzenia egzekucji wszczętej tytułem wykonawczym nr [..]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał na wstępie, że K. H. nie jest stroną prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego i nie przysługuje jej prawo wniesienia zarzutów. Obowiązek rozbiórki został nałożony bowiem jedynie na J. H. i to skarżący jest jedynym zobowiązanym do wykonania tego obowiązku i tylko jemu przysługuje prawo wniesienia zarzutów co do egzekucji prowadzonej w niniejszej sprawie. Dlatego też, postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia K. H. Zarzuty zgłoszone zaś przez skarżącego organ ocenił jako niezasadne podkreślając, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżący domagał się jego uchylenia zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 33 § 1 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na oddaleniu zasadnych zarzutów co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na rozpatrzeniu zarzutów bez zasięgnięcia wymaganego prawem stanowiska wierzyciela. Ponadto, w ocenie skarżącego, zaskarżone postanowienie oparte zostało na błędnych ustaleniach faktycznych, dotyczących obiektu budowlanego, co do którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w administracji. Skarżący wskazał, że nałożony na niego obowiązek o charakterze niepieniężnym jest przedwczesny, gdyż teren, na którym znajduje się działka nr [..] w Z. jest obecnie w trakcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana umożliwi mu legalizację obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r. wydane zostało w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 11201 ze zm.). Art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Przy czym zarzuty mogą być wnoszone tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żadna inna przyczyna, niż wymieniona w art. 33 § 1 ustawy, nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zaś ewentualna kontrola tego rozstrzygnięcia musi odnosić się do oceny wystąpienia we wszczętej sprawie sądowoadministracyjnej okoliczności wymienionych w tym przepisie (patrz. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10, Lex nr 1113607). Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że zgłoszony przez skarżącego zarzut z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o niewykonalności nałożonego na niego obowiązku o charakterze niepieniężnym był niezasadny. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. O niewykonalności obowiązku nie mogą również świadczyć fizyczne trudności związane z wykonaniem zobowiązania, jak również sytuacja finansowa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 504/15, Lex nr 2294248). O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić, gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący w toku postępowania egzekucyjnego nie przedstawił dowodów pozwalających potwierdzić niewykonalność obowiązku nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2013 r., nr [..], a twierdzenia skarżącego wskazujące, że obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki nie istnieje - nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Decyzją tą nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..], położonej w Z.: obiektu budowlanego, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, parterowego z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, nietrwale związanego z gruntem, o wymiarach w rzucie 8,0 m x 7,18 m i 2,0 m x 3,18 m plus taras niezadaszony o wymiarach 3,0 m x 7,18 m, wraz z urządzeniami budowlanymi z nim integralnie związanymi (dwukomorowy zbiornik na ścieki sanitarne z pokrywą nastudzienną i obudową ujęcia wody z kręgów betonowych z pokrywą nastudzienną). Taki też obowiązek wskazany został w tytule wykonawczym wystawionym w dniu 21 kwietnia 2017 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 czerwca 2017 r. oraz w dniu 7 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że skarżący obowiązku tego nie wykonał. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 marca 2018 r. organ ustalił także, że istniejący na działce nr [..] w Z. "obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej z tarasem jest zgodny z protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2010 r. dla potrzeb postępowania rozbiórkowego. Wymiary obiektu również są zgodne z protokołem. Obiekt jest cały czas podłączony do mediów". Sąd podziela również stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że zgłoszony przez skarżącego zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego był niezasadny. Wystawiony w dniu 21 kwietnia 2017 r. tytuł wykonawczy nie wskazuje bowiem konkretnie środka egzekucyjnego, jaki będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie a wskazuje jedynie, że zastosowanie będzie mógł znaleźć środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Art. 27 ustawy nie stanowi bowiem o obowiązku wskazania w tytule wykonawczym obowiązku o charakterze niepieniężnym środka egzekucyjnego, jaki będzie miał zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 11 ustawy w tytule wykonawczym należy wskazać środki egzekucyjne stosowane w egzekucji należności pieniężnych. Przy czym, jak ustalono w orzecznictwie, użyte w tym przepisie sformułowanie "środki egzekucyjne stosowane w egzekucji" bez wątpienia oznacza wszystkie środki, jakie mogą być stosowane w egzekucji należności pieniężnych (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 2186/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z treścią art. 1a pkt 12b ustawy środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy czym, w postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1093/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego w skardze, a wskazującego na przedwczesność nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki Sąd wskazuje, że na datę wystawienia tytułu wykonawczego, a także na datę wydania obu postanowień dotyczących zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2013 r. nakazująca skarżącemu rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..], położonej w Z. obręb W. obiekt budowlany, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej z tarasem i urządzeniami budowlanymi z nim integralnie związanymi - pozostawała w obrocie prawnym i nie została wykonana. W postępowaniu egzekucyjnym nie można zaś kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek. Zarzuty dotyczące nałożonego nakazu skarżący mógł podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji, którą nakazano mu rozbiórkę. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki, a także badać możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej wyżej wymienioną, ostateczną decyzją, którą skarżący obowiązany jest wykonać. Sąd podziela ponadto stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że stroną zobowiązaną w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym był jedynie skarżący. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 25 lipca 2013 r. nałożył obowiązek jedynie na J. H., czyniąc go tym samym w postępowaniu egzekucyjnym stroną zobowiązaną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1a pkt 20 ustawy zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Egzekucja prowadzona jest wobec zobowiązanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W konsekwencji też skoro adresatem tej decyzji jest wyłącznie skarżący to organ egzekucyjny nie miał podstaw prawnych ku temu, aby inaczej wyznaczyć krąg osób zobowiązanych na podstawie tej decyzji do wykonania określonego w niej obowiązku. Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.