II SA/Gd 400/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/4027/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 27 czerwca 2024 roku nr WUiA-IV.6730.186-16.2017.2024.MAK.153740; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego P. O. kwotę 1.477 zł (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. O. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/4027/24, na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. [...] w G. na działce nr [...] obręb [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 31 maja 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowalnej w postaci dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. [...] w G. na działce nr [...], obręb [...]. Przedmiotowa dobudowa została przeprowadzona w 1991 r. Decyzją z 30 maja 2016 r., nr WUiA-l-6730.331.4.2015.2016.3-G.290119 Prezydent Miasta Gdańska odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. [...]. Została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 31 stycznia 2017 r., nr SKO Gd/2722/16. Wobec tego, Prezydent Miasta Gdańska, decyzją z 28 czerwca 2017 r. umorzył postępowanie z wniosku skarżącego z 31 maja 2017 r., uznając, że sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 7 listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 19/18 uchylił obie te decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 7 sierpnia 2019 r., nr WUiA-l.6730.186-7.2017.2019.G.173394 Prezydent Miasta Gdańska odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. K. [...] w G. na działce nr [...], obręb [...], wskazując, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 17 lutego 2020 r., nr SKO Gd/4774/19 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, a wyznaczony obszar w promieniu 60 m jest wystarczający dla dokonania oceny sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką nr [...]. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, wielorodzinne i usługowe. Budynki gospodarcze i garaże indywidualne nie są dobudowane do budynków mieszkalnych, a lokalizowane są w głębi działki, jako zgrupowanie tego typu obiektów. Jedyne garaże dobudowane do zabudowy usługowej są na działce sąsiedniej. Legalizacja dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego dopuszczalna jest tylko na zasadzie kontynuacji funkcji uzupełniającej do istniejącej funkcji mieszkaniowej jako odrębny obiekt budowlany. Skoro zatem nie ma kontynuacji istniejącej linii zabudowy na sąsiednich działkach, to w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, Kolegium powołało się na fakt, że budynek przy ul. K. [...] jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a dobudowany garaż stanowi element wprowadzający dysharmonię w odbiorze budynku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 532/20 oddalił skargę strony na decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku wskazał, decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. prowadzi do ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Natomiast niespełnienie choćby jednego z tych warunków zawsze będzie prowadzić do odmowy ich ustalenia. Wobec niespełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy, o czym słusznie orzekły organy obu instancji. Sąd dodał, że legalizowana inwestycja jest również sprzeczna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), ponieważ budynek znajdujący się w G. przy ul. K. [...], do którego dobudowano legalizowany garaż, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i podlega z tego tytułu szczególnej ochronie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr WUiA-l.6730.186-7.2017.2019.G.173394. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ogólna ocena organu, że dana inwestycja jest sprzeczna z ładem przestrzennym. Zagadnienie, czy na analizowanym terenie obiekty gospodarcze, w tym wykorzystywane jako garaże, są dobudowane do głównej bryły budynków mieszkalnych, nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju zagadnienie nie mieści się bowiem w katalogu parametrów urbanistycznych i architektonicznych, które podlegają weryfikacji w związku z oceną spełniania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 1 rozporządzenia). Reasumując, w świetle dotychczas zebranego materiału brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto zasadny okazał się również zarzut naruszenia 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków –w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że co do zasady uzgodnieniom przewidzianym w art. 53 ust. 2 u.p.z.p. podlega tylko projekt decyzji pozytywnej (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2101/18, CBOSA). W takim przypadku Sąd pierwszej instancji, podobnie jak wcześniej organy, nie były uprawnione do formułowania własnych ocen co do tego, czy sporna zabudowa stanowi nawiązanie do zabytkowego budynku i tworzy z nim spójne architektonicznie założenie. Należy podkreślić, że w przypadku uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. chodzi o przesłanki ocenne wskazane w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które powinny zostać poddane weryfikacji przez organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie prawa administracyjnego, czyli wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 27 czerwca 2024 r. nr WUiA-IV-6730.186-16.2024.MAK.153740, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. K. [...] w G. na działce nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że legalizacja dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest dopuszczalna na zasadzie kontynuacji funkcji, tj. funkcji uzupełniającej funkcję mieszkaniową, ale lokalizacja w formie dobudowy do budynku mieszkalnego nie stanowi kontynuacji lokalizacji tego typu zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Ponadto w dniu 17 czerwca 2024 r. organ wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie opinii do decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie nr ZN.5151.97.2024.ReKo z dnia 27 maja 2024 r., negatywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 2 kwietnia 2025 r. nr SKO Gd/4027/24 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą do wydania decyzji odmownej było ustalenie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że w niniejszym przypadku nie został spełniony warunek zgodności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie ustalenia zgodne są z podanymi wyżej ustaleniami Pomorskiego Konserwatora Zabytków. Jak wyżej wskazano m.in. nie została zachowana historyczna linia zabudowy. Brak również zgodności z przepisami odrębnymi to jest art. 36 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 23 lipca 2023 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tymi przepisami istnieje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni; wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Prace budowlane polegające na dobudowaniu do obiektu przy ul. K. [....] pomieszczenia gospodarczego (garażu) wykonane zostały bez uzyskania takiego pozwolenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. O. decyzji SKO zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało bezzasadną odmową zatwierdzenia projektu budowlanego. W szczególności organ odwoławczy mylnie przyjął, że przepisy te stanowią podstawę do odmowy legalizacji dobudowy, podczas gdy prawidłowa ich interpretacja nie dawała podstaw do takiej odmowy, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 107 §3 oraz art. 106 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające m.in. na niepodjęciu wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechaniu przeprowadzenia niezbędnych dowodów (w szczególności oględzin), dowolnej ocenie zebranego materiału (wadliwa kwalifikacja dobudowanego pomieszczenia jako "garaż"), pominięciu istotnych okoliczności (istnienie podobnych dobudówek w otoczeniu) oraz sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób niespełniający wymogów prawa. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu wbrew prawu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 kwietnia 2025 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Gdańska, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując na poniższą szczegółową argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Dla kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska zasadnicze znaczenie ma okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1432/21, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oddalający skargę oraz uchylono obie uprzednio wydane w sprawie decyzje, tj. decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 7 sierpnia 2019 r. nr WUiA-1.6730.186-7.2017.2019.G.173394 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2020 r. nr SKO Gd/4774/19. Stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej: "P.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II FSK 1393/21). Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 506/05). Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego niniejszą sprawę orzekające w sprawie organy nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r. Przed przystąpieniem jednak do oceny postępowania organów przy ponownym rozpatrywaniu w tej sprawy, wskazać należy, odnosząc się do zarzutów skargi, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku przesądził też, że sporna część budynku, dobudowana w 1991 r. w warunkach samowoli budowlanej, pełni funkcję garażu. Sąd wskazał, że "taka funkcja tej części budynku wynika w szczególności z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach sprawy oraz z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2012 r. dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. O funkcji garażowej tej dobudowy jest mowa również w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 20/18, wydanego w granicach tej sprawy. W szczególności, w orzeczeniu tym przedmiotową inwestycję określa się jako "rozbudowa garażu – pomieszczenia gospodarczego"." W tych okolicznościach kwestię charakteru przedmiotowej dobudówki jako garażu należy uznać za przesądzoną, a podniesione w skardze zarzuty kwestionujące ten charakter, za nieuzasadnione. Przechodząc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również w jaki sposób w sprawie tej należy rozumieć i stosować przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Sąd ocenił znajdującą się w aktach sprawy analizę urbanistyczną, z której wynikało, że w ocenie jej autora, przedmiotowa rozbudowa spełnia warunki dotyczące dobrego sąsiedztwa, a odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Równocześnie, autor analizy uznał, że sporna dobudowa spełnia przesłankę kontynuacji funkcji (stanowiąc uzupełnienie funkcji mieszkalnej), ale "nie stanowi kontynuacji lokalizacji tego rodzaju zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej". Podstawą do sformułowania takiej konkluzji było ustalenie, że "budynki gospodarcze i garaże indywidualne nie są dobudowane do budynków mieszkalnych, a lokalizowane są w głębi działek jako zgrupowanie tego typu obiektów. Jedyne garaże w ramach dobudowy do budynku znajdują się na działce sąsiedniej, lecz w ramach zabudowy usługowej". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ogólna ocena organu, że dana inwestycja jest sprzeczna z ładem przestrzennym(...) zagadnienie, czy na analizowanym terenie obiekty gospodarcze, w tym wykorzystywane jako garaże, są dobudowane do głównej bryły budynków mieszkalnych, nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju zagadnienie nie mieści się bowiem w katalogu parametrów urbanistycznych i architektonicznych, które podlegają weryfikacji w związku z oceną spełniania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 1 rozporządzenia).". Ponownie rozpatrując sprawę organy obu instancji zignorowały powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie podstawą uznania braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czyniąc ustalenie co do niespełnienia wymogu "kontynuacji formy architektonicznej w zakresie lokalizacji tego typu obiektów na działce", albowiem "dla zabudowy na obszarze analizowanym, budynki gospodarcze i garaże indywidualne nie są dobudowane do budynków mieszkalnych w pierzei ul. K., a lokalizowane są w głębi działki, jako zgrupowanie tego typu obiektów". Ponownie stwierdzono, że "planowane zamierzenie inwestycyjne tj. legalizacja dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego (garażu) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest dopuszczalna na zasadzie kontynuacji funkcji tj. funkcji uzupełniającej do funkcji mieszkaniowej, ale lokalizacja tej dobudowy do budynku mieszkalnego nie stanowi kontynuacji lokalizacji tego typu zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej". Powyższe stanowisko zajęte został przez organy z naruszeniem art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Zarówno organy jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie związani są wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 11 października 2022 r. z którego wprost wynika, że zagadnienie, czy na analizowanym terenie obiekty gospodarcze, w tym wykorzystywane jako garaże, są dobudowane do głównej bryły budynków mieszkalnych, nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika, że w ocenie jej autora, przedmiotowa rozbudowa spełnia warunki dotyczące dobrego sąsiedztwa, odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Oznacza to, że w realiach sprawy organ I instancji nie miał podstaw aby stwierdzić brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oprócz bowiem sposobu lokalizacji garażu w formie dobudowy do budynku, nie wskazano żadnych innych okoliczności skutkujących brakiem zgodności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolejną kwestią, jaką przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, była kwestia zgodności przedmiotowej dobudowy z przepisami odrębnymi. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu wyroku czytamy, cyt. "W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że co do zasady uzgodnieniom przewidzianym w art. 53 ust. 2 u.p.z.p. podlega tylko projekt decyzji pozytywnej (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2101/18, CBOSA). W takim przypadku Sąd pierwszej instancji, podobnie jak wcześniej organy, nie były uprawnione do formułowania własnych ocen co do tego, czy sporna zabudowa stanowi nawiązanie do zabytkowego budynku i tworzy z nim spójne architektonicznie założenie. Należy podkreślić, że w przypadku uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. chodzi o przesłanki ocenne wskazane w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które powinny zostać poddane weryfikacji przez organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie prawa administracyjnego, czyli wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mając na uwadze konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, uwzględniającej poczynione wyżej oceny prawne co do okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ocenie spełniania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczne było uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku oraz decyzji Kolegium, ale również decyzji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1179/22, CBOSA). Podobnie, o potrzebie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przesądza konieczność poddania ewentualnego projektu decyzji o warunkach zabudowy procedurze uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.).". Jak wynika z powyższego, ocena tego, czy sporna zabudowa stanowi nawiązanie do zabytkowego budynku i tworzy z nim spójne architektoniczne założenie, w tym to, czy zostały zachowane historyczne linie zabudowy, powinna zostać dokonana przez wyspecjalizowany organ, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków, w procedurze uzgodnień (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Wbrew stanowisku Kolegium, organ I instancji wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykonał. Prezydent Miasta Gdańska zwrócił się wprawdzie do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ale nie w procedurze uzgodnień, tylko powołując się na art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., o wyrażenie opinii "do decyzji dotyczącej warunków zabudowy". Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W ten sposób organ I instancji ominął procedurę uzgodnień, unormowaną w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Z odpowiedzi Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 maja 2024 r. wynika, że organ ten nie do końca wiedział, w jakim trybie zajmuje stanowisko. Z jednej strony bowiem w piśmie tym Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się na art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., (czyli przepisy, z których wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków) i wskazał, że uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Z drugiej strony, pismo to nie przybrało formy postanowienia i nie zawierało pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia, czego wymaga art. 106 § 5 k.p.a. Wreszcie, do uzgodnienia przedstawia się projekt decyzji o warunkach zabudowy, a tego projektu organ I instancji nie sporządził i nie przedstawił, nie wiadomo zatem, co w istocie było przedmiotem opinii. Sposób procedowania przez organ I instancji był zatem błędny. Organ ten zamiast zastosować procedurę uzgodnień, zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o "wyrażenie opinii" do decyzji dotyczącej warunków zabudowy, nie sporządzając nawet projektu takiej decyzji, a następnie opinię tę czyniąc podstawą własnej argumentacji wskazującej na sprzeczność z przepisami odrębnymi, czyli niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powodującą odmowę ustalenia warunków zabudowy. W rezultacie strona została pozbawiona możliwości zaskarżenia stanowiska Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do czego byłaby uprawniona, gdyby stanowisko to zajęte zostało we właściwym trybie uzgodnieniowym, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni wykładnię prawa i wskazania co do dalszego postępowania wynikające tak z niniejszego wyroku jak i z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1432/21. Przede wszystkim, zagadnienie, czy na analizowanym terenie obiekty gospodarcze, w trym wykorzystywane jako garaże, są dobudowane do głównej bryły budynków mieszkalnych, nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ sporządzona w sprawie i stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji analiza urbanistyczna wykazała, że przedmiotowa rozbudowa spełnia warunki dotyczące dobrego sąsiedztwa, odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, oznacza to, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona. W tej sytuacji organ I instancji powinien sporządzić projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i następnie poddać go procedurze uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Takie uzgodnienie powinno przyjąć formę zaskarżalnego zażaleniem postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Stosownie do wyników postępowania uzgodnieniowego, organ I instancji wyda decyzję ustalającą warunki zabudowy lub odmawiającą ustalenia takich warunków. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W punkcie drugim wyroku Sąd na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądził na rzecz skarżącego, kwotę 1477 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Na kwotę tę składały się: wpis sądowy w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 960 zł. Sąd uznał jednocześnie, że niezbędny nakład pracy radcy prawnego uzasadniał przyznanie wynagrodzenia w podwójnej stawce kosztów zastępstwa procesowego.