II SA/Gd 405/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu i uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 14 września 2011 r. nr [...], nałożył na S. W. grzywnę w wysokości 59 194,50 zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki rozbudowy budynku na działce nr [...] przy ul. M. [...] w K., wykonanej bez pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie S. W. wniósł zażalenie w dniu 20 marca 2012 r. (data stempla pocztowego) i jednocześnie zwrócił się o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując, że dopiero w dniu 19 marca 2012 r. powziął informację o wydaniu postanowienia przez organ I instancji. Skarżący wyjaśnił, że jest obywatelem Niemiec i ma stałe miejsce zamieszkania w Niemczach. Pod wskazanym adresem w Polsce nie przebywa i jako adres do doręczeń w Polsce wskazał Al. G. [...], [...] K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 31 maja 2012 r. nr [...]: 1. odmówił przywrócenia S. W. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2011 r.; 2. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez S. W. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2012 r. Postanowienie organu odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 59 § 2 i art. 134 kpa. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zażalenie S. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2011 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowienie organu I instancji z dnia 14 września 2011 r. zostało doręczone S. W. w dniu 29 września 2011 r. w trybie art. 44 kpa. A zatem, stosownie do dyspozycji art. 141 § 2 kpa, termin do złożenia zażalenia na to postanowienie upływał w dniu 6 października 2011 r. S.W. wniósł z kolei zażalenie dopiero w dniu 20 marca 2012 r., a więc już po upływie terminu do tego przewidzianego. Jednocześnie organ stwierdził, że wniosek S. W. o przewrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 14 września 2011 r. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wnioskujący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 10 maja 2010 r. tytułem wykonawczym wystawionym na adres zamieszkania zobowiązanego tj. ul. K. [...] w K. i odebranym przez adresata w dniu 18 maja 2010 r. W tytule wykonawczym zawarto pouczenie o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, tj. o treści art. 27 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, iż uprawnienie to wynika również z treści art. 41 kpa. Ponieważ w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji od zobowiązanego o zmianie miejsca pobytu jak również o doręczeniu postanowienia zobowiązanemu w dniu 19 marca 2012 r., przyjąć należało, w ocenie organu, że skuteczne doręczenie postanowienia organu I instancji z dnia 14 września 2011 r. nastąpiło w dniu 29 września 2011 r. w trybie art. 44 kpa. Strona, nie informując organu I instancji o zmianie adresu do doręczeń, dopuściła się zatem niedbalstwa, a przywrócenie terminu w świetle art. 58 kpa, możliwe jest jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przywrócenie terminu nie może nastąpić jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. W., domagając się jego uchylenia i zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem: 1. art. 58 kpa - poprzez zastosowanie błędnej i niewłaściwej wykładni, albowiem na skarżącym nie ciążył obowiązek udowodnienia, że uchybienie nie nastąpiło z jego winy, lecz jedynie uprawdopodobnienia; 2. art. 44 kpa - poprzez niezastosowanie art. 43 kpa a przez to błędne przyjęcie, iż skarżącemu skutecznie doręczono postanowienie organu I instancji z dnia 14 września 2011 r. w trybie art. 44 kpa, w sytuacji, w której wystąpiła niemożność skutecznego doręczenia w inny sposób; organ I instancji nie podjął nawet próby doręczenia przesyłki sąsiadom nieruchomości znajdującej się w K. przy ul. K. [...]; 3. art. 32 ust 1 i art. 45 ust 1 w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezastosowanie, w konsekwencji ograniczenie skarżącemu prawa do sądu i naruszenie zasady równości wobec prawa, w sytuacji, w której przepisy Konstytucji winny być stosowane bezpośrednio; 4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i uznając zarzuty przedstawione w skardze za niezasadne. Organ dodatkowo wyjaśnił, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru przedmiotowego postanowienia znajduje się zapis: "z powodu niemożności doręczenia w sposób wskazany w punkcie 1, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP K. 7 w dniu 15.09.11 (zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym UP wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce adresata)". Przywołany punkt 1 zawiera z kolei treść: "oznaczoną wyżej przesyłkę doręczono: - adresatowi, - pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjął się oddania przesyłki adresatowi (zawiadomienie o doręczeniu przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a jeżeli nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata)". Zwrotne poświadczenie odbioru to dokument urzędowy, który stosownie do treści art. 76 § 1 kpa, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2012 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wywiódł, że organ administracji powinien dążyć do merytorycznego zbadania sprawy "a nie czyhać na błędy formalne". Organ niezasadnie uznał za skutecznie doręczone orzeczenie, które nigdy nie zostało skarżącemu faktycznie doręczone, przez co skarżący nie miał możliwości podjęcia merytorycznej obrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2012 r., mocą którego odmówiono przywrócenia S. W. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2011 r. oraz stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia przez S. W. o zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2011 r. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Artykuł 141 § 2 kpa stanowi, że zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stosownie więc do treści art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z przywołanej regulacji wynika, że zażalenie wniesione przez stronę z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 kpa powoduje bezskuteczność zażalenia i rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W niniejszej sprawie skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2011 r., które wydane zostało w oparciu o art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. nr 229 poz. 1954 z późn. zm.) i które dotyczyło nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Odpis tego postanowienia organ I instancji prawidłowo przesłał skarżącemu na adres: ul. K. [...], [...] K. Adres ten wskazany został bowiem przez samego skarżącego w piśmie z dnia 25 maja 2010 r., stanowiącym zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a ponadto wynikał ze zbiorów meldunkowych prowadzonych przez Urząd Miejski w K. (vide: znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wniosek o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL, ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych z dnia 13 października 2006 r.). Przesyłka zawierająca postanowienie z dnia 14 września 2011 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 29 września 2011 r. Z uwagi na niemożność doręczenia przesyłki osobiście skarżącemu w trybie art. 42 kpa (na zwrotnym poświadczeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy widnieje napis "adresata nie zastałem") jak również z uwagi na niemożność doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu w trybie art. 43 kpa (na zwrotnym poświadczeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy widnieje napis "z powodu niemożności doręczenia, w sposób wskazany w punkcie 1, tj. adresatowi, pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu") przesyłka ta została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 44 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Przewidziana w art. 44 kpa zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1312/95, Lex nr 26708). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adresowanej do skarżącego a zawierającej postanowienie z dnia 14 września 2011 r. widnieje informacja, że pierwsze awizowanie przesyłki miało miejsce w dniu 15 września 2011 r. a drugie w dniu 23 września 2011 r. Tym samym prawidłowo uznano, że przesyłka zawierająca postanowienie organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 29 września 2011 r. Z uwagi na powyższe prawidłowo organ odwoławczy uznał, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego upłynął dla skarżącego w dniu 6 października 2011 r., a wniesienie tego zażalenia dopiero w dniu 20 marca 2012 r. nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 kpa, tym bardziej, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, jak słusznie uznał organ odwoławczy, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z treści tego przepisu wynika, że główną przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenia terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario zatem, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, niepubl.; Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s. 160; B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 281). Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się między innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w zakreślonym terminie. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie wskazuje, aby dochował on należytej staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Skarżący wyjaśnił, że uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, albowiem postanowienie to nie zostało jemu skutecznie doręczone. Według jego oświadczenia jest on obywatelem Niemiec i ma tam stałe miejsce zamieszkania i nie przybywa pod adresem, na który postanowienie było wysyłane. Jak już wcześniej zostało wspomniane, organ I instancji prawidłowo przesłał skarżącemu postanowienie z dnia 14 września 2011 r. na adres: ul. K [...], [...] K. Adres ten został wskazany przez Urząd Miejski w K. jako "adres stały" skarżącego. Ponadto, na ten adres został wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 10 maja 2010 r., w którym zawarto pouczenie o następującej treści: "jednocześnie informuje, że zgodnie z art. 36 § 3 ustawy zobowiązany, przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne, jest zobowiązany do powiadomienia, w ciągu 7 dni, organu egzekucyjnego o każdej zmianie miejsca swojego pobytu, trwającej dłużej niż 1 miesiąc. W razie zaniedbania tego powiadomienia, na zobowiązanego może być nałożona kara pieniężna." Tytuł wykonawczy został skutecznie doręczony zobowiązanemu. Adres ten wskazany został również przez samego skarżącego w piśmie z dnia 25 maja 2010 r. stanowiącym zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W aktach sprawy nie znajduje się jakiekolwiek pismo informujące o zmianie miejsca pobytu skarżącego. Fakt, że skarżący nie poinformował organu o zmianie adresu, na który powinna być kierowana do niego korespondencja świadczy o tym, że nie dochował należytej staranności w dbaniu o swoje sprawy. Ponadto, sam wyjazd za granicę w toku postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy okoliczności nie wskazują, że był to wyjazd nagły, niezaplanowany, nie stanowi przyczyny uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Sam fakt przebywania poza granicami kraju sam przez się nie uzasadnia przywrócenia terminu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 61/11, Lex nr 993608). Sąd podziela tym samym stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wykazał aby uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 14 września 2011 r. nastąpiło bez jego winy. Z przedstawionych okoliczności wynika, że organ odwoławczy zasadnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W konsekwencji zaś prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z art. 134 kpa wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 50/05, Lex nr 220815 i z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 298/11 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 505). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę jako niezasadną oddalił.