II SA/Gd 406/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oddala skargę. B. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2016 r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 2 lutego 2015 r., nr [..] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 2 marca 1965 r., Nr [..] o oddaniu Z. i E. C. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 289 m2 działki nr [..] k.m. [..] położonej w G. przy ul. P., wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: B. Ł. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 2 marca 1965 r. nr [..] o oddaniu Z. i E. C. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 289 m2, działki nr [..] k.m. [..], położonej w G. przy ul. P. wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie. We wniosku zarzuciła kwestionowanej decyzji wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.): przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasadę prawdy obiektywnej poprzez nieuzyskanie zgody na sprzedaż lokalu nr 1 w budynku stanowiącym przedmiot sprzedaży a wynajmowanym przez jej rodziców M. i A. Ł., zasadę informowania stron i uczestników postępowania oraz zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepoinformowanie jej rodziców o sprzedaży nieruchomości i niedoręczenie im kwestionowanej decyzji; przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. nr 31 poz. 132) w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. nr 31 poz. 131) poprzez uznanie budynku za dom jednorodzinny a nie za mały dom mieszkalny oraz art. 4 ust. 3 lub 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych poprzez sprzedanie całego budynku jednemu nabywcy. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że B. Ł. zamieszkuje w lokalu nr 1 przy ul. P. w G. na podstawie umowy najmu zawartej rzez Skarb Państwa z jej rodzicami M. i A. małżonkami Ł., do której jako wynajmujący wstąpili Z. i E. małżonkowie C. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości dokonanej na ich rzecz w formie aktu notarialnego w oparciu o decyzję administracyjną. Wnioskodawczyni stała się najemcą jako następca prawny swoich rodziców. Przedmiotowy budynek składa się z trzech lokali mieszkalnych. Na mocy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [..] z dnia 7 czerwca 1955 r. ojciec wnioskodawczyni A. Ł. wraz z rodziną zajmował lokal nr 1a w budynku przy ul. P. w G., stanowiący jeden pokój z dostępem do kuchni. Pozostałe lokale, również na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej jako najemcy zajmowali: lokal nr 1b, obejmujący drugi pokój, także z dostępem do kuchni – K. P. z rodziną, lokal nr 2 – Z. i E. C. z rodziną, zaś lokal nr 3 G. W. W roku 1963 K. P. z rodziną wyprowadził się, a lokal po nim na mocy decyzji nr [..] z dnia 14 lutego 1964 r. uzyskali rodzice wnioskodawczyni. Otrzymali przydział lokalu nr 1 (wcześniej lok. 1a i 1b) składającego się z dwóch pokoi oraz kuchni o pow. użytk. 51,5 m2. W dniu 20 stycznia 1960 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej podjęło uchwałę nr [..], zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona do sprzedaży. Na wniosek małżonków C. w dniu 2 marca 1965 r. wydana została decyzja nr [..], zezwalająca na sprzedaż domu jednorodzinnego położonego przy ul. P. w G. na ich rzecz. Sprzedaż nastąpiła w dniu 29 czerwca 1965 r. aktem notarialnym Nr Rep. [..]. Wnioskodawczyni po śmierci rodziców podjęła działania w kierunku ustalenia okoliczności związanych ze sprzedażą zajmowanego przez nią lokalu a także ze stanem prawnym nieruchomości. W toku podejmowanych działań stwierdziła, że dokument zawierający wykaz przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży zawiera treści niezgodne z prawdą, w tym pomija małż. Ł. jako najemców lokalu nr 1, którzy nie wyrazili zgody na zbycie tej nieruchomości. Wnioskodawczyni legitymację do ubiegania się o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z dnia 2 marca 1965 r. wywodzi z art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 § 4 k.p.a. Rodzice wnioskodawczyni w postępowaniu dotyczącym sprzedaży zajmowanej przez nich w części nieruchomości byli stroną, ponieważ sprawa dotyczyła ich interesu prawnego w postaci roszczenia o wykup. Wnioskodawczyni jako spadkobierca stała się następcą prawnym swoich rodziców. Z mocy prawa wstąpiła w stosunek najmu lokalu, skoro więc prawo do nabycia nieruchomości bezpośrednio uwarunkowane było posiadaniem statusu najemcy, należy uznać, że również roszczenie o wykup nieruchomości zajmowanej na podstawie umowy najmu jest zbywalne i dziedziczne, stąd wnioskodawczyni wywodzi swoje uprawnienie do żądania zawartego we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt [..], odmówiło wszczęcia postępowania w opisanej wyżej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 2 marca 1965 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że kwestionowana decyzja nie dotyczy praw lub obowiązków wnioskodawczyni. Jest to decyzja kształtująca wyłącznie uprawnienie małżonków C. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej wraz z przeniesieniem prawa własności wzniesionego na tej nieruchomości budynku mieszkalnego w drodze odrębnej umowy w formie aktu notarialnego. Wnioskodawczyni nie jest następcą prawnym małżonków Z. i E. C. Nie jest to też decyzja o odmowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i odmowie sprzedaży budynku małżonkom Ł., rodzicom wnioskodawczyni, co oznacza, że nie jest to decyzja stanowiąca o prawach majątkowych małżonków Ł., które to prawa stanowiłyby przedmiot dziedziczenia. Wyjaśniono, że kwestionowana decyzja zapadła na podstawie następujących przepisów: ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. nr 31, poz. 132 ze zm.), ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm.) oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. nr 44, poz. 206 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie zasad zbywania przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. nr 44, poz. 204 ze zm.). Decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków na gruncie tym wzniesionych miały w tamtym stanie prawnym charakter przygotowawczy i poprzedzały zawarcie umowy o oddanie grunty w użytkowanie wieczyste (ze sprzedażą budynku lub lokalu), która to umowa ustanawiała użytkowanie wieczyste i przenosiła prawo własności budynku (lokalu) na rzecz osoby wymienionej w decyzji jako uprawnionej do zawarcia umowy. Wydanie tej decyzji oznaczało, że Skarb Państwa jest gotów zawrzeć umowę z adresatem decyzji, natomiast źródłem stosunku cywilnoprawnego była dopiero umowa zawarta w formie aktu notarialnego. Decyzja nie była skierowana na bezpośrednie wywołanie skutków prawnych w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego i przeniesienia prawa własności budynku (lub lokalu), lecz jedynie stanowiła końcowy etap fazy przygotowawczej poprzedzającej zawarcie umowy cywilnoprawnej, a jej wydanie było konieczną przesłanką zawarcia umowy (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 października 1977 r., sygn. akt III CRN 98/77, OSNC 1978/7/119). Tym samym decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku na rzecz małżonków C. nie kształtowała treści umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. P. w G., w tym nie kształtowała stosunku najmu powstałego w drodze decyzji po przydziale lokalu nr 1 na rzecz M. Ł. Nie kształtowała ona również stosunku najmu po wstąpieniu w niego przez B. Ł. po wydaniu kwestionowanej decyzji. SKO wyjaśniło, że najem nie stanowi prawa zbywalnego lub dziedzicznego. Wstąpienie w stosunek najmu po śmierci najemcy przez osobę bliską najemcy zamieszkującą wraz z najemcą następuje z mocy prawa, tj. art. 691 Kodeksu cywilnego lub art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 105, poz. 509 ze zm.). Wstąpienie w stosunek najmu, o którym mowa w tych przepisach, nie stanowi dziedziczenia umowy najmu, wnioskodawczyni nie odziedziczyła zatem umowy najmu po swoich rodzicach. Stała się najemcą lokalu dopiero z chwilą śmierci najemcy dotychczasowego. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawczyni SKO wskazało, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie istniało roszczenie o wykup nieruchomości zamieszkiwanej na podstawie umowy najmu. Każdy mógł się ubiegać o sprzedaż nieruchomości państwowej, o której mowa w powołanych w decyzji ustawach, najemcy tych nieruchomości mieli prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości w razie sprzedaży nieruchomości przez nich wynajmowanych (tak w § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie zasad zbywania przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, Dz. U. nr 44, poz. 204 ze zm.), jednak uprawnienie do ubiegania się o kupno nieruchomości państwowej nie miało postaci roszczenia. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 października 1977 r., sygn. akt III CRN 98/77, SKO wskazało, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przez najemców lokali w sprzedawanym budynku nie było roszczeniem o wykup. Tym samym po stronie małżonków Ł. nie istniało prawo podmiotowe o charakterze majątkowym w postaci roszczenia o wykup nieruchomości, które mogło stać się przedmiotem dziedziczenia przez wnioskodawczynię. Na skutek wniosku B. Ł. o ponownie rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 maja 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 2 lutego 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z 1965 r., na podstawie art. 61a k.p.a. Weryfikując interes prawny skarżącej w świetle art. 28 k.p.a. organ uznał, że wnioskodawczyni nie dysponuje takim interesem, co uniemożliwia wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Wyjaśniono ponownie, na podstawie których ustaw i przepisów wykonawczych podjęto kwestionowaną decyzję z dnia 2 marca 1965 r. o oddaniu Z. i E. C. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w G. przy ul. P. wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie. Analiza powołanych przepisów prawa materialnego oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego doprowadziła SKO do wniosku, że decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków wzniesionych na tym gruncie miały w tamtym stanie prawnym charakter przygotowawczy i poprzedzały zawarcie umowy o oddanie grunty w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą budynku lub lokalu. Dopiero umowa ustanawiała użytkowanie wieczyste i przenosiła prawo własności budynku (lokalu) na rzecz osoby wymienionej w decyzji jako uprawnionej do zawarcia umowy. Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego SKO uznało, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku na rzecz małżonków C. nie kształtowała treści umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. P. w G., w tym nie kształtowała stosunku najmu powstałego w drodze decyzji po przydziale lokalu nr 1 na rzecz M. i A. Ł. Decyzja ta nie kształtowała również stosunku najmu po wstąpieniu w niego przez B. Ł. po wydaniu kwestionowanej decyzji. Ponowie podkreślił organ, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie istniało roszczenie o wykup nieruchomości zamieszkiwanej na podstawie umowy najmu. M. i A. Ł. nie mieli więc roszczenia o wykup lokalu jaki zamieszkiwali na podstawie umowy najmu. W konsekwencji również wnioskodawczyni, jako ich spadkobierczyni nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności opisanej decyzji. W skardze na powyższe postanowienie B. Ł. zarzuciła błędną wykładnię przepisów prawa procesowego. Wskazała, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została w wyniku popełnienia przestępstwa w postaci podrobienia (przerobienia) dokumentu. Nie wskazano w niej najemców w osobach jej rodziców, który zamieszkiwali lokal nr 1 wraz z rodziną. Skarżąca stwierdziła, że organ niezależnie od statusu podmiotu inicjującego postępowanie nieważnościowe mając wiedzę o popełnieniu przestępstwa winien samodzielnie wszcząć i prowadzić postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie podjęto w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie kontroli legalności poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy swoje własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 2 marca 1965 r. nr [..] o oddaniu Z. i E. C. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 289 m2, działki nr [..] k.m. [..], położonej w G. przy ul. P. wraz ze sprzedażą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego na tym gruncie. Postępowanie zakończone kwestionowanym postanowieniem wszczęte zostało wnioskiem skarżącej, która jest najemcą lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ul. P. stanowiącym przedmiot własności Z. i E. C. W stosunek najmu wskazanego lokalu skarżąca wstąpiła spełniając kryteria ustawowe określone bądź w przepisie art. 691 Kodeksu cywilnego bądź art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r., nr 120, poz. 787). Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61 § 1a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast w § 1 określona została właściwość organów wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie kompetencja ta należała do samorządowego kolegium odwoławczego. Tytułem wstępu wskazać należy, że stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie nadzoru, o którym mowa w przepisach art. 156 i nast. k.p.a. nie musi być wyłącznie podmiot będący stroną postępowania zwykłego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Co do zasady, z żądaniem wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. wystąpić może podmiot, będący stroną postępowania zakończonego decyzją, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, ale też taki podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, ale ma w tym interes prawny zdefiniowany w art. 28 k.p.a., wywodzony z normy prawa materialnego (np. administracyjnego, cywilnego). Pogląd ten jest utrwalony i nie budzi wątpliwości w judykaturze (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 369/14, LEX nr 1505245; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995/602; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA/2164, ONSA z 1995 r., nr 1, poz. 32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07, LEX nr 485360). Potwierdza to również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OPS 1/12 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. NSA zwrócił przy tym uwagę, że zakres weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym jest węższy niż zakres weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym, gdyż nie uprawnia do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wydana tylko decyzja typu kasacyjnego, stwierdzająca nieważność lub odmawiająca stwierdzenia nieważności (stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa). Na gruncie niniejszej sprawy jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności opisanej decyzji z 1965 r. wystąpiła osoba, która w sposób oczywisty nie może twierdzić, że kwestionowana decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, uprawniał organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym co do zasady status strony określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Reguła ta bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Tego interesu oraz związku w niniejszej sprawie brak. Z okoliczności faktycznych ujawnionych w sprawie wynika, że skarżąca jako następca prawny swoich rodziców po ich śmierci wstąpiła w stosunek najmu lokalu nr 1 w budynku położonym w G. przy ul. P., stanowiącym własność Z. i E. C. Skarżąca interes prawny do kwestionowania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 2 marca 1965 r. o oddaniu małżonkom C. w użytkowanie wieczyste działki nr [..] i sprzedaży zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wywodzi z faktu, że jej rodzicom z tytułu najmu lokalu nr 1 znajdującego się w tym budynku przysługiwało roszczenie o jego wykup, a wraz z wstąpieniem przez nią w stosunek najmu również i to roszczenie przeszło na skarżącą. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. W pierwszej bowiem kolejności wyjaśnić należy, że stosunek najmu lokalu mieszkalnego nie jest stosunkiem prawnym dziedzicznym i skarżąca nie wstąpiła w najem wskutek objęcia spadku po rodzicach, ale w następstwie spełnienia przesłanek ustawowych, wynikających bądź z art. 691 k.c. bądź z art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Tym samym żadne roszczenia związane z umową najmu realizowaną przez jej rodziców nie przeszły na nią wraz ze spadkobraniem. Również twierdzenia skarżącej o istnieniu roszczenia o wykup lokalu nr 1 na własność przysługującego jej rodzicom nie znajdują uzasadnienia prawnego. Wyjaśnić należy, że decyzja, do stwierdzenia nieważności której zmierza skarżąca, wydana została w trybie i na zasadach obowiązujących wówczas przepisów, m.in. ustawy z dnia 26 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowanych (Dz. U. nr 31, poz. 132) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. nr 44, poz. 206). Z przepisów tych wynika, że każdy mógł ubiegać się o wykup nieruchomości państwowych, a najemcom tych nieruchomości przysługiwało prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości w razie sprzedaży nieruchomości przez nich wynajmowanych (§ 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1957 r. w sprawie zasad zbywania przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 44, poz. 204). Przepis ten nie kreował żadnego roszczenia w stosunku do Państwa o sprzedaż nieruchomości, ustalając jedynie zasadę pierwszeństwa nabycia przez najemców. Z wnioskiem o sprzedaż mógł zwrócić się do właściwego organu każdy, w tym również każdy najemca, a wnioski te rozpoznawane były w kolejności wnoszenia. Na pierwszym etapie organy rozpoznawały wniosek o sprzedaż wydając decyzję administracyjną o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie i o sprzedaży domów lub lokali mieszkalnych. Celem tej decyzji było potwierdzenie, że nieruchomość zbywana jest na cele zgodne z ustawą oraz na rzecz osoby posiadającej uprawnienia do nabycia konkretnej nieruchomości. Prawomocna decyzja administracyjna wydana w powyższym przedmiocie była podstawą do zawarcia umowy z określonym adresatem, która to umowa dopiero stawała się źródłem stosunku cywilnego między stronami. Z dokumentacji archiwalnej zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że jedynymi najemcami domu mieszkalnego przy ul. P. w G., którzy wystąpili do właściwego wówczas organu z wnioskiem o oddanie im działki nr [..] w użytkowanie wieczyste i o sprzedaż położonego na niej domu mieszkalnego byli Z. i E. C. Tym wnioskodawcom kwestionowaną decyzją organ potwierdził uprawnienie do takiego nabycia, wreszcie osoby te na podstawie zawartej z reprezentantem Państwa umowy notarialnej wskazane uprawnienia nabyli. Decyzja poprzedzająca zawarcie umowy ukształtowała wyłącznie sytuację prawną małżonków C., w żadnym razie nie rozstrzygając o uprawnieniach małżonków Ł., którzy wniosku o sprzedaż domu mieszkalnego nie złożyli. Z tak ukształtowanych zasad nabywania państwowych domów mieszkalnych i działek budowlanych nie wynika, ażeby w postępowaniu wszczętym na wniosek jednego najemcy, drugiemu przysługiwały jakiegokolwiek uprawnienia. Rodzice skarżącej nie skorzystali z pierwszeństwa w nabyciu domu przy ul. P., przy czym wyjaśnić należy, że pierwszeństwo to nie kształtowało roszczenia w stosunku do Państwa o sprzedaż. Również obecny stosunek najmu, w którym funkcjonuje skarżąca nie ma żadnego związku z uprawnieniami do nieruchomości nabytymi przez Z. i E. C. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia 2 marca 1965 r. potwierdzającej uprawnienia obecnych właścicieli budynku przy ul. P. do nieruchomości nie miałoby żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej jako aktualnego najemcy lokalu nr 1 w tym budynku. W tej sytuacji umowa najmu kształtująca stosunek obligacyjny, a nie prawnorzeczowy do nieruchomości, nie kreuje interesu prawnego skarżącej. Obrana przez skarżącą droga, która według niej mogła doprowadzić do realizacji roszczenia o wykup nieruchomości, w której wynajmuje lokal mieszkalny, nie mogła okazać się skuteczna, albowiem nie istnieje podstawa prawna, która legitymizowałaby starania skarżącej o wyeliminowanie decyzji z dnia 2 marca 1965 r. z obrotu prawnego. Podstawy takiej nie może kreować stosunek obligacyjny, a prawo pierwszeństwa przy sprzedaży nieruchomości nie kreuje roszczenia. Sytuacja prawna skarżącej w stosunku do nieruchomości ma podstawę w stosunku zobowiązaniowym, na którego zdarzenia prawne mogą oddziaływać w różny sposób i co nie musi uzasadniać przyznania skarżącej szczególnej ochrony tego stosunku. Status strony w postępowaniu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku. Norma taka powinna stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Charakter umowy cywilnoprawnej, na mocy której skarżąca korzysta z udostępnionej jej odpłatnie nieruchomości, nie pozwala na przyjęcie, by mogła ona realnie wpływać na byt uprawnień właściciela budynku przy ul. P., albowiem dysponuje jedynie uprawnieniami pochodnymi. W tej sytuacji w ocenie sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 marca 1965 r., albowiem skarżącej nie przysługuje przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarzuty skargi zmierzające do obowiązku wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji z 1965 r. podjętej jakoby wskutek przestępstwa, nie mogą odnieść skutku w niniejszej sprawie, ograniczonej jedynie do oceny braku możliwości wszczęcia tego postępowania na wniosek z przyczyn podmiotowych, na mocy art. 61a k.p.a. Niezależnie od powyższego, skarżąca poza gołosłownym twierdzeniem nie dysponuje żadnym dowodem w postaci prawomocnego orzeczenia sądu karnego stwierdzającego popełnienie przestępstwa przy wydaniu przedmiotowej decyzji z 1965 r. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) oddalił skargę jako bezzasadną.