II SA/Gd 407/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. U. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 856/25/IX/R w przedmiocie ustalenia stawek czynszu dzierżawnego oraz opłat za korzystanie z nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Gdyni postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. M. U. (dalej jako: "skarżąca", "strona") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarządzenie nr 856/25/IX/R Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 stycznia 2025 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu dzierżawnego oraz opłat za korzystanie z nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Gdyni w części, w której ustala ono, że podmioty zajmujące nieruchomość gminną bez tytułu prawnego, które nie podpiszą wniosku o zawarcie umowy dzierżawy, będą zobowiązane do uiszczenia wynagrodzenia w wysokości dwukrotności czynszu dzierżawnego brutto, jaki obowiązywałby w przypadku zawarcia takiej umowy. W ocenie skarżącej zaskarżone zarządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, ustawowych i zasad praworządności, w szczególności narusza ono zasadę legalizmu wskazaną art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia nakładającego obowiązki finansowe na obywateli bez podstawy. Podniosła także zarzuty naruszenia: zasady nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP) organ wydając zarządzenie naruszył bezpośrednio obowiązujące przepisy Konstytucji, w szczególności w zakresie ochrony praw majątkowych, prawa do sądu oraz zasady demokratycznego państwa prawnego; zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), gdyż zarządzenie zostało wydane z pominięciem zasad stanowienia prawa miejscowego, choć nosi jego cechy, bez wymaganej delegacji ustawowej i bez ogłoszenia, co narusza pewność prawa i przejrzystość działania organów publicznych. Skarżąca wskazała także na naruszenie: prawa własności i ochrony praw majątkowych (art. 64 Konstytucji RP) albowiem jednostronne ustalanie obowiązków majątkowych bez podstawy ustawowej stanowi bezprawną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności; swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), gdyż działania organu ograniczyły jej możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na dotychczasowych warunkach, poprzez arbitralne zwiększanie obciążeń finansowych i narzucanie nowych obowiązków bez podstawy ustawowej; prawa do sądu i ochrony praw majątkowych (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), gdyż zarządzenie uniemożliwia jej dochodzenie ochrony praw przed sądem powszechnym jak zwykłym trybie cywilnym oraz zasady swobody umów (art. 3531 Kodeksu cywilnego), gdyż obowiązek zapłaty został narzucony jednostronnie, bez zawarcia umowy i bez wyrażenia zgodnej woli stron. Zarzuciła ponadto przekroczenie kompetencji ustawowych przez organ wykonawczy, w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 94 Konstytucji RP, gdyż wydając zaskarżone zarządzenie Prezydent Miasta Gdyni przekroczył ustawowe kompetencje, tworząc normy prawa miejscowego bez uchwały rady gminy i bez podstawy ustawowej, co skutkuje nieważnością lub bezskutecznością aktu. Dodatkowo wskazała na naruszenie zasady działania organów administracji publicznej określonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") albowiem organ działał poza przyznanym zakresem kompetencji i z naruszeniem podstawowych reguł proceduralnych. Zarzuciła także naruszenie prawa dostępu do informacji publicznej - art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy z 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), gdyż brak publikacji pełnej treści zarządzenia uniemożliwił stronie zapoznanie się z jego treścią i skuteczne przeciwdziałanie jego skutkom. Końcowo wskazała na naruszenie przepisów art. 13 i art. 14 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), gdyż zarządzenie, które w praktyce spełnia cechy aktu prawa miejscowego, nie zostało ogłoszone w wymagany prawem sposób. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 kwestionowanego zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 stycznia 2025 r., przepisów komplementarnych oraz mechanizmu stosowania tego zarządzenia przez organ w zakresie, w jakim wywołuje ono skutki prawne wobec skarżącej, polegające na jednostronnym nakładaniu obowiązku uiszczania opłat za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnej - bez podstawy ustawowej oraz bez stosunku umownego. Alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia żądania głównego, skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zarządzenia w powyższym zakresie, z zastrzeżeniem możliwości uzupełnienia skargi po udostępnieniu pełnej treści zarządzenia, na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a"). Niezależnie od powyższego wniosła o zobowiązanie Prezydenta do przedłożenia do akt sprawy pełnych tekstów zarządzenia nr 856/25/IX/R z dnia 21 stycznia 2025 r., zarządzenia nr 1705/19A/Ill/P z dnia 12 grudnia 2019 r. oraz zarządzenia nr 2498/20A/III/P z dnia 8 lipca 2020 r. w celu umożliwienia Sądowi dokonania kontroli ich legalności oraz umożliwienia skarżącej ustosunkowania się do ich treści w toku postępowania. Zwróciła się również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że kwestie związane z ustaleniem wysokości stawki czynszu dzierżawnego są sprawami z zakresu prawa cywilnego i nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga dotyczyła zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 856/25/IX/R w sprawie ustalenia stawek czynszu dzierżawnego oraz opłat za korzystanie z nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta Gdyni, wydanego na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. W zarządzeniu ustalono stawki czynszu dzierżawnego za nieruchomości stanowiące własność Gminy Miasta Gdyni, z wyłączeniem nieruchomości przekazanych G., w wysokości określonej w załączniku nr 1 (§ 1 pkt 1). Wysokość czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych uzależniono od położenia przedmiotu dzierżawy w strefie czynszowej miasta. Podział miasta na 3 strefy czynszowe określony został w Załączniku nr 2 (§1 pkt 2). Podmioty zajmujące nieruchomość gminną bez tytułu prawnego, które pomimo oświadczenia im przez Gminę woli zawarcia umowy, nie przystępują do jej zawarcia lub wezwania przez Gminę do wydania nieruchomości, nie wydają jej, obowiązane są do zapłaty wynagrodzenia odpowiadającego wysokości dwukrotności czynszu dzierżawnego brutto, jaki musiałyby uiszczać, gdyby umowa dzierżawy została zawarta (§1 pkt 13). Zdaniem skarżącej zaskarżone zarządzenie mimo, że formalnie nie stanowi aktu prawa miejscowego ani decyzji administracyjnej jest aktem prawnym wywołującym skutki prawne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Organ uważa natomiast, że dzierżawa nieruchomości gminnych, jak również obciążanie ich użytkowników z tytułu bezumownego korzystania następuje w drodze cywilnoprawnej i powinna stanowić przedmiot rozstrzygnięcia przez właściwy sąd cywilny. Sąd w sporze tym podziela stanowisko organu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (przez którego należy również rozumieć prezydenta miasta), w formie zarządzenia. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 3-5 u.s.g.). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określają przepisy u.o.a.p. (art. 42 u.s.g.). W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż wynika to wprost z przywołanych przepisów. Nie jest to bowiem uchwała podjęta przez radę gminy, ani zarządzenie porządkowe prezydenta miasta. Zatem skoro tego rodzaju zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, nie podlega również publikacji w dzienniku urzędowym województwa. U podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia nie leżało władcze ustalenie stawek za dzierżawę/najem nieruchomości komunalnych, lecz w istocie próba ich ujednolicenia. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 u.s.g.). Gminie przysługują uprawnienia właściciela co do majątku do niej należącego, do których należy m. in. dzierżawa czy najem nieruchomości, wchodzących w skład mienia komunalnego. Gmina jest wówczas podmiotem stosunku cywilnoprawnego, którego przedmiotem jest dzierżawa/najem nieruchomości. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g.). Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 u.s.g.). Dochody z zawartych umów dzierżawy/najmu są dochodami gminy (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 356). Gospodarka finansowa jest jawna i odpowiada za nią wójt (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.s.g.). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zasady gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminy określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej jako: "u.g.n."). Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy (art. 24 ust. 1 u.g.n.). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Gospodarowanie zasobem polega m. in. na dzierżawie/najmie nieruchomości gminnych (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 u.s.g.). Podkreślić należy, że rada gminy w ramach swoich uprawnień wyżej wymienionych może podejmować uchwały w zakresie określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym, lecz nie mieści się w nich ustalenie minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości, gdyż należy to do organu wykonawczego gminy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 2141/18 "nie są to też sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Nie można więc twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, można zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g.) lub zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.)". Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że "rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów [w tym najmu] przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje" (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. I OSK 873/14)". Podobnie uznał NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2000 r. o sygn. akt I SA 721/00, gdzie stwierdzono, że "Przepisy u.s.g., a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego." Zdaniem Sądu, Prezydent Miasta Gdyni, jako organ wykonawczy gminy, wydając zaskarżone zarządzenie działał w ramach swoich kompetencji związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Zarządzenie w sprawie wysokości opłat za korzystanie z nieruchomości komunalnych ma charakter aktu wewnętrznego. Uregulowania zarządzenia dotyczące czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób gminy wiążą jednostki upoważnione do dysponowania mieniem komunalnym, choć pośrednio wpływają na treść zawieranych umów, czy wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Ewa Bończak-Kucharczyk, LEX/el. 2023, do art. 25; powołany tam wyrok SN z 1 marca 2017 r., IV CSK 287/16). W ocenie Sądu, przedmiotowe zarządzenie miało na celu ujednolicenie stawek czynszu, stosowanych przy zawieranych umowach przez gminę i stanowić wskazówkę dla pracowników gminy przy zawieraniu poszczególnych umów. Stawka czynszu za dzierżawę nieruchomości gminnej dla stron tej umowy wynikać będzie z zapisów zawartej umowy, a nie z wydanego zarządzenia organu. Adresatami norm zawartych w zarządzeniu są pracownicy gminy, z zarządzenia nie płynie dla konkretnego podmiotu obowiązek zapłaty czynszu w danej wysokości, gdyż źródłem takiego obowiązku jest zawarta umowa pomiędzy tym podmiotem a gminą. Gmina jako właściciel nieruchomości może kształtować stosunki umowne w ramach swobody umów, zaś ewentualne ograniczenia tych stosunków muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Bezspornie spory wynikające z umowy dzierżawy nieruchomości komunalnych zawarte między gminą a innym podmiotem lub sprawy związane z wydaniem nieruchomości gminnych, czy też wynagrodzeniem za korzystanie z nich bez podstawy prawnej rozstrzyga sąd powszechny. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że czynności organów gminy dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, a odnoszące się do umów cywilnoprawnych, pozostają wyłącznie w sferze uprawnień właścicielskich gminy, co wyklucza w takich sprawach właściwość sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 18 października 2024 r., sygn.. I OSK 398/23, postanowienie NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 646/24, postanowienie NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2789/17, postanowienie NSA z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1000/17) Zarządzenia jako aktu prawa wewnętrznego nie można zaliczyć do aktów z zakresu administracji podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.