II SA/Gd 408/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2025 r., nr WOP.7721.42.2025.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 2 kwietnia 2025 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z 23 stycznia 2025 r. nakazał R. L. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych ustawionych bezpośrednio na gruncie rodzimym bez zaprawy klejowej o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,50 m x 9,30 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K., gmina K. W uzasadnieniu wyjaśniono, że obiekt ten został wybudowany przez poprzedniego właściciela działki, H. R., po 10 kwietnia 2000 r. bez wymaganego pozwolenia. W związku ze zmianą właściciela skutkami samowoli budowlanej został objęty aktualny właściciel obiektu budowlanego, R. L. Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone jest w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przedmiotem sprawy jest obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 79,05m2, zatem na jego realizację było i jest wymagane pozwolenie na budowę. Skarżący przy tym do dnia wydania decyzji nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 2 kwietnia 2025 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 stycznia 2025 r. i nakazał R. L. rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 8,50 m x 9,30 m, posadowionego na bloczkach betonowych ustawionych bezpośrednio na gruncie rodzimym bez zaprawy klejowej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K., gmina K. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z dnia 20 lipca 2004 r. nakazał H. R., poprzedniemu właścicielowi działki, rozbiórkę znajdującego się na niej obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach po obrysie 5,10m x 4,25m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została przez organ nadzorczy uchylona decyzją z dnia 23 czerwca 2011 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który postanowieniem z 8 lipca 2011 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego i nałożył na H. R. obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w sentencji tego postanowienia w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. W związku ze zmianą właściciela nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. uchylił własne postanowienie z dnia 8 lipca 2011 r., a następnie kolejnym postanowieniem, z dnia 5 kwietnia 2018 r., wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,50m x 9,30m wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. Nałożył też na R. L. obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w sentencji tego postanowienia - w terminie do dnia 31 sierpnia 2018 r. Ponieważ dokumenty nie zostały przedłożone, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim wydał decyzję rozbiórkową z dnia 23 stycznia 2025 r. określając przedmiotowy obiekt jako obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. Organ odwoławczy wskazując, że ponieważ postępowanie zostało wszczęte w 2004 r., zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Powodem uchylenia jego decyzji była jednak nieprawidłowa zdaniem organu odwoławczego kwalifikacja budynku jako nietrwale związanego z gruntem. Tymczasem obiekt ten jest trwale związany z gruntem, cecha ta bowiem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że sposób posadowienia obiektu na terenie działki nr [...], niezmiennie od daty pierwszych oględzin w dniu 2 czerwca 2003 r. i kolejnych w dniu 21 marca 2018 r. wskazuje na to, że jest to budynek wraz z tarasem o funkcji rekreacji indywidualnej - trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Został posadowiony na bloczkach betonowych ustawionych bezpośrednio na gruncie rodzimym, które stanowią jego fundament - fundament punktowy - i które zapewniają trwałe związanie tego budynku z gruntem, tzn. skuteczną stabilizację w konkretnym miejscu. W konsekwencji w ocenie organu jego budowa, jako budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 79,05 m2 , wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę, której jednak inwestor nie uzyskał. Organ podkreślił, że postanowienie z dnia 5 kwietnia 2018 r. zostało wydane prawidłowo i po uwzględnieniu faktu zmiany właściciela nieruchomości. Nakaz rozbiórki jest konsekwencją nieprzedłożenia wskazanych w nim dokumentów. R. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 2 kwietnia 2025 r. zarzucił naruszenie: 1/ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z 23 stycznia 2025 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie skarżącemu rozbiórki w sytuacji, w której organ odwoławczy nie podjął wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie ustalił, czy obiekt posiada instalacje zapewniające możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, co jest przesłanką uznania obiektu za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy nie ustalił też dokładnej daty dokonania rzekomej samowoli budowlanej - ustalił tylko, że obiekt znalazł się na działce skarżącego po 10 kwietnia 2000 r., co jest zbyt ogólnym ustaleniem, niepozwalającym na stwierdzenie, które przepisy ustawy Prawo budowlane powinny mieć zastosowanie w sprawie. Wreszcie, na skutek dokonania przez organ odwoławczy błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego uznano, że jest to budynek trwale związany z gruntem, 2/ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez brak poczynienia ustaleń w zakresie tego, czy obiekt jest obiektem tymczasowym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, co wyklucza zakwalifikowanie go jako budynku o cesze trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, 3/ art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego w postaci wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wskazania, na podstawie jakich konkretnie dowodów organ poczynił istotne ustalenia w sprawie, 4/ art. 48 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie w drodze decyzji rozbiórki obiektu w sytuacji, w której organ nie ustalił, czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym spełniającym wszystkie przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, 5/ art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy pod pojęciem obiektu budowlanego stanowiącego budowlę należy rozumieć obiekt wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, a w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów dotyczących samowoli budowlanej, 6/ art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane a contrario poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której ustalono, że obiekt posadowiony został na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie rodzimym bez zaprawy klejowej nie ustalając, czy spełnia to definicję fundamentu w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynku i uznanie, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego jako budynku, w tym jako obiektu trwale związanego z gruntem, podczas gdy cecha trwałości związania z gruntem jest cechą wtórną do ustalenia, czy dany obiekt posiada fundament, w tym jakiego jest on rodzaju, bowiem to fundament nadaje obiektowi cechę trwałości związania z gruntem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w powiecie puckim z 23 stycznia 2025 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podkreślono, że podczas oględzin (karta nr 21 w aktach I instancji) R. L. nie wniósł żadnych zastrzeżeń do zapisów protokołu co do ustalonej funkcji obiektu (obiekt pełniący funkcję rekreacji indywidualnej) i co do ustalonej uprzednio daty budowy tego obiektu (karty nr 4,5,6,7,8 w aktach I instancji - "po 10.04.2000 r."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego zgromadziły kompletny materiał dowodowy dający podstawę do właściwego zastosowania przepisów prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 2 kwietnia 2025 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 23 stycznia 2025 r., a rozstrzygając sprawę nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku konstrukcji drewnianej wraz z tarasem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 8,50 m x 9,30 m, posadowionego na bloczkach betonowych ustawionych bezpośrednio na gruncie rodzimym bez zaprawy klejowej, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb K., gmina K. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2003 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że obiekt budowlany na działce nr [...], obręb K., gmina K., został wzniesiony przez poprzedniego właściciela działki po dniu 10 kwietnia 2000 r. z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, w konsekwencji czego zasadne było wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 ww. ustawy. Organ I instancji postanowieniem z 5 kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy, skierowanym do skarżącego, który nabył przedmiotową nieruchomość w toku już toczącego się postępowania legalizacyjnego, wstrzymał budowę ww. obiektu, kwalifikując go jako obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. W postanowieniu tym zobowiązano skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów. Decyzja rozbiórkowa została wydana wobec niewywiązania się przez skarżącego z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wydanie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone ustaleniem, że budowa spornego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Obie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane w oparciu o tę samą podstawę prawną, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże inaczej został określony przedmiot nakładanego decyzjami obowiązku rozbiórki – w I instancji był to obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, zaś w II instancji był to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Skarżący kwestionuje dokonaną przez organ odwoławczy kwalifikację spornego obiektu budowlanego jako budynku podnosząc, że na poprzednich etapach postępowania obiekt ten kwalifikowany był przez organ I instancji jako obiekt nietrwale związany z gruntem. W sytuacji niezłożenia dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego zasadniczo jest obowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 ustawy nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy, czyli nakaz rozbiórki. Nie wyklucza to jednak możliwości zweryfikowania ustaleń zawartych w postanowieniu o wstrzymaniu budowy przy zaskarżeniu decyzji o nakazie rozbiórki, o ile postanowienie o wstrzymaniu budowy nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i w związku z tym nie zachodzi sytuacja związania prawomocnym wyrokiem sądu (art. 170 p.p.s.a.). Oznacza to dopuszczalność zbadania przez Sąd na obecnym etapie postępowania zasadności stanowiska organów nadzoru budowlanego co do tego, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uzasadniające wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego, tj. czy na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego wymagane było pozwolenie na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że określenie rodzaju naruszenia prawa budowlanego powinno być dokonywane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2805/17, wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 974/17). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany wzniesiony został po 10 kwietnia 2000 r.. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2003 r. wynika, że w dacie tej przedmiotowy obiekt już istniał. Obiekt powstał zatem pomiędzy 10 kwietnia 2000 r. a 2 czerwca 2003 r. Ustalenia te znajdują oparcie w materiale dowodowym. Działka nr [...] została w dniu 10 kwietnia 2000 r. nabyta przez H. R. od H. K. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie H. K. z dnia 21 kwietnia 2004 r., że działka w dacie jej sprzedaży była niezabudowana (k. 6). H. K. powołała się również na zapis w akcie notarialnym z dnia 10 kwietnia 2000 r., że cyt. "Zgodnie z oświadczeniem stawających, wyżej opisana działka jest niezabudowana". Akta sprawy nie zawierają przedmiotowego aktu notarialnego, niemniej zawierają notatkę służbową sporządzoną w dniu 22 kwietnia 2004 r. przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Pucku o treści cyt. "W dniu dzisiejszym sprawdzono w zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych w Pucku akt notarialny repertorium [...] z dnia 10.04.2000 r. zawartym pomiędzy Panią H. K. i Panem H. R. i stwierdzono, że w § 1 umowy sprzedaży wpisano m.in. "Zgodnie z oświadczeniem stawających wyżej opisana działka jest niezabudowana...". Zapis ten jest zgodny z oświadczeniem Pani H. K.". Nadto, w protokole oględzin z dnia 21 marca 2018 r. przeprowadzonych już z udziałem R. L. jako aktualnego właściciela działki, zawarte zostało jego oświadczenie, że poprzedni właściciel działki zabudował ją po 10.04.2000 r. Z powyższego materiału dowodowego wynika zatem, że działka [...] zabudowana została po dniu 10 kwietnia 2000 r., najpóźniej w dniu 2 czerwca 2003 r. Wbrew zarzutom skargi, takie określenie przedziału czasowego, w jakim powstała zabudowa działki, jest wystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia. Organ prawidłowo ocenił legalność budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w świetle przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w latach 2000-2003. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania był obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...], obręb K., zakwalifikowany przez organ I instancji jako obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, a przez organ odwoławczy jako budynek posadowiony na bloczkach betonowych pełniących role fundamentu. W obu przypadkach - posadowienie tego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów przyjął inną kwalifikację obiektu, lecz zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego – organ I instancji uznał zabudowę za obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy uznał, że jest to budynek rekreacji indywidualnej i jego wymiary uzasadniały uzyskanie pozwolenia na budowę. Spór co do prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu nietrwale związanego z gruntem lub jako budynku nie ma znaczenia z punktu widzenia zasadności orzeczonej na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórki. Niezależnie bowiem od przyjętej kwalifikacji, obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przepisy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestor, co bezsporne, nie dopełnił. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedyne wyjątki od tej zasady – w stanie prawnym obowiązującym w latach 2000-2003, przewidziane zostały w art. 29 i 30. Mianowicie, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, tj. obowiązującym w latach 2000-2003, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikające z powyższego przepisu nie mogło mieć zastosowania ze względu na powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 mkw. Przedmiotowy obiekt budowlany posiada bowiem wymiary 8,50m x 9,30m, co daje powierzchnię 79,05 mkw. Zatem budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 mkw wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nie kwestionował ustaleń co do powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku i Sąd również z urzędu nie dostrzegł nieprawidłowości w tym zakresie. Powyższe uwagi dotyczyły obiektu budowlanego stanowiącego budynek. Gdyby natomiast podzielić stanowisko organu I instancji i skarżącego, że obiekt budowlany stanowił tymczasowy obiekt budowlany, to kwestię zwolnienia budowy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę regulował art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Realizacja ww. zabudowy wymagała, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tylko dokonania zgłoszenia. W przepisie tym ustawodawca przewidział zatem zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładając jednak konieczność zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowę "tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tak więc budowa takiego obiektu (ustawienie go na działce) wymagało uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia, w zależności od charakterystyki obiektu (stały, czy tymczasowy). Warunkiem zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę było zatem dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, oraz dokonanie rozbiórki lub przeniesienia obiektu przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Warunki te w tej sprawie nie zostały spełnione, co oznacza, że również w przypadku kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowalnego jako tymczasowego, nietrwale związanego z gruntem, zastosowanie miała zasada ogólna wynikająca z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, niezależnie od dokonanej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego znajdującego się na działce [...], aktualny pozostaje wniosek, że organy prawidłowo wdrożyły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a wobec nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych, orzekły nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Niezależnie jednak od powyższego, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, w kwestii kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, rację należy przyznać WINB. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 21 marca 2018 r., jest to obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 9,30 m x 8,50 m. Pełnionej przez obiekt funkcji rekreacyjnej obecny w trakcie oględzin R. L. nie kwestionował. Jednocześnie z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu wynika, że obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednak nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania, niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22). Jak wskazuje się w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22), o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2109/21). Powyższego pojęcia nie powinno się stąd odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), dalej: k.c. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c. Zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Jakkolwiek przepisy prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji fundamentów, tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 p.b. do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje - bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) określające wymagania odnoszące się do nich - fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w budowli (§ 15 ust. 2). Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, (...), uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z. Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe. Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach sprawy bloczki betonowe, na których posadowiony jest obiekt budowlany, pełnią funkcję fundamentu punktowego, który wiąże obiekt z gruntem w sposób trwały. W tej sytuacji sposób posadowienia spornego obiektu budowlanego na bloczkach betonowych uzasadniał zakwalifikowanie go jako budynku. Dodatkowym elementem wskazującym na trwałe związanie obiektu z gruntem jest dobudowany do niego taras. Okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę ustalania konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione na podstawie obowiązujących norm Prawa budowlanego, wskazują w niniejszej sprawie na stałe (ponad dwudziestoletnie) ustawienie obiektu budowlanego na terenie nieruchomości, czemu towarzyszyło podjęcie czynności wykonawczych nakierowanych na doprowadzenie do jego trwałego związania z gruntem w miejscu ustalonego jego zlokalizowania, czego wyrazem było ustawienie obiektu na bloczkach fundamentowych oraz dobudowanie do niego tarasu (por. ww. wyrok NSA). Za wskazany wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaakcentować, że istnieje konieczność uwzględnienia wielkości i wagi tego rodzaju obiektu, a także jego konstrukcji nośnej rzutującej na niską wrażliwość na nierównomierne osiadanie, jak też oddziaływanie podłoża gruntowego na tenże obiekt. Nie może ulegać wątpliwości, że zastosowanie bloczków betonowych jako fundamentu stanowiącego punktowe podparcie elementów nośnych lekkich obiektów rekreacji indywidualnej (domków letniskowych) jest popularnym i ekonomicznym rozwiązaniem, które w przeciwieństwie do tradycyjnych sposobów fundamentowania, cechuje się łatwością wykonania, niskimi kosztami oraz szybkością, a przy tym nie wymaga posługiwania się przez inwestora specjalistycznym sprzętem. Nawet, jeżeli przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe dotyczące sposobu posadowienia obiektu budowlanego nie są odpowiednie, ponieważ z punktu widzenia zasad sztuki budowlanej dokonane zostało nieprawidłowe rozpoznanie podłoża gruntowego, a zastosowany element konstrukcyjny samowolnie zrealizowanego obiektu pełniący funkcje fundamentu nie spełnia warunków, by uznać go za umożliwiający bezpieczne i racjonalne wykonanie budynku i późniejszą jego eksploatację przez czas trwałości technicznej, wskazana płaszczyzna ustaleń, o ile może rzutować na wynik postępowania legalizacyjnego związany z możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o tyle nie powinna bezpośrednio oddziaływać na kierunek dokonywanych przez organ nadzoru budowlanego wnioskowań odnośnie do kwalifikacji prawnobudowlanej, jaka powinna być nadawana określonemu obiektowi jako budynkowi, jeżeli jego zasadnicza charakterystyka odpowiada dyspozycji art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że obiekt posadowiony na działce nr [...] jest obiektem tymczasowym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, co wyklucza zakwalifikowanie go jako budynku o cesze trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy. W powyższym zakresie należy zauważyć, że przez tymczasowy obiekt budowlany ustawodawca rozumie obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszym z nich są obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugim rodzajem są obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, które ustawodawca przykładowo wymienił (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ani z pierwszym, ani z drugim rodzajem tymczasowego obiektu budowlanego. Skoro sporny obiekt istnieje nieprzerwanie na działce nr [...] w K. od przynajmniej 2003 r. to trudno w takim przypadku twierdzić, że jest on "przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki". Natomiast trwałe związanie obiektu z gruntem (opisane wyżej powiązanie z gruntem poprzez posadowienie na bloczkach betonowych) uniemożliwia zakwalifikowanie spornego obiektu do drugiego rodzaju tymczasowych obiektów budowlanych. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organy nie ustaliły, czy będący przedmiotem postępowania obiekt posiada instalacje zapewniające możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, co jest przesłanką uznania obiektu za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, należy wskazać, że spełnienie przesłanek określonych w art. 3 pkt 2 tej ustawy powoduje, że bez wpływu na powyższą kwalifikację obiektu pozostaje zarówno ewentualny brak instalacji, jak i kwestia spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Należy zwrócić uwagę, że wśród przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, umożliwiających uznanie obiektu za budynek, nie wymieniono wyposażenia obiektu w instalacje. Dla prawnej kwalifikacji nielegalnych działań inwestora brak wyposażenia obiektu w instalacje, czy też niezachowanie warunków technicznych nie ma zasadniczo znaczenia z punktu widzenia zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wstrzymania robót budowlanych w wyniku stwierdzonej samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z 21 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2491/22). Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Biorąc pod uwagę powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.