II OSK 2109/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. (poprzednio [...] S.A. z siedzibą w P.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 151/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 9 grudnia 2020 r., nr K-AP-2.7840.74-1.2020.AN w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 maja 2021 r., II SA/Sz 151/21 oddalił skargę P. [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 9 grudnia 2020 r., nr K-AP-2.7840.74-1.2020.AN, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 14 października 2020 r., znak B.6743.00671.2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do dokonanego 25 września 2020 r. przez skarżącą zgłoszenia zamiaru budowy mobilnego, wolno stojącego i nie związanego trwale z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. P. [...] S.A. z siedzibą w P. (poprzednio P. [...] S.A. z siedzibą w P.) złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde urządzenie reklamowe, którego posadowienie "jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję" stanowi budowlę, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę; 2) art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. poprzez przyjęcie, że termin "instalowanie" oznacza tylko i wyłącznie umieszczanie urządzeń reklamowanych na istniejących już obiektach. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Podzielając stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej o obowiązku wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez skarżącą zgłoszenia z uwagi na objęcie nim budowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b.), Sąd I instancji przyjął, że zgłoszone urządzenie reklamowe mające postać stalowego stelaża pod montaż reklam typu "billboard" przytwierdzonego do betonowych płyt balastowych, posiadające wymiary - 18,23 m x 5,69 m x 8,12 m (powierzchnia ekspozycyjna - 108 m2) w rzeczywistości stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane parametry techniczne obiektu i zaprojektowany sposób jego realizacji, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, uniemożliwiają uznawanie wykonania urządzenia na działce nr ew. [...] w B. jako formy jego "instalacji". Kierując się taką oceną prawną, Sąd I instancji nie dokonał wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, ponieważ - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie uchybia ona przepisom prawa materialnego powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy. Sąd I instancji opierając się na założeniu, że tego rodzaju urządzenie reklamowe, jak objęte zgłoszeniem z 25 września 2020 r., którego posadowienie na gruncie jest na tyle trwałe, iż opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną konstrukcję, stanowi budowlę, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę nie dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 3 p.b. wskutek dokonania błędnej wykładni ww. przepisu. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego odpowiedniej stabilizacji. W całości podzielić trzeba wniosek Sądu I instancji, że ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez akcentowaną przez skarżącą możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia i możliwość jego przeniesienia w inne miejsce bez uszczerbki dla jego właściwości i użyteczności, ale poprzez wcześniej przywołane cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia), to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem. Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), dalej: k.c. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c. Ich zasadniczym celem jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (techniczną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego. Powyższe działanie związane z wymogiem wprowadzenia w obszarze prawa administracyjnego modyfikacji znaczenia określonego pojęcia, którym posługuje się ustawodawca w innych gałęziach prawa, nie cechuje się wyjątkowością. Na gruncie prawa karnego nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie, czy określony przedmiot stanowi rzecz ruchomą w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, które w opisie znamion przestępstwa posługują się tym pojęciem, przesądza nie tyle cywilistyczne rozumienie tego terminu, ile całokształt regulacji odnoszącej się do rzeczy zawartej w kodeksie karnym i interpretowanej z uwzględnieniem reguł znaczeniowych powszechnego języka polskiego. Przedmiotem wykonawczym kradzieży przy takim rozumieniu mogą być obiekty mieszczące się w cywilistycznym pojęciu nieruchomości - chodzi tu o odnotowywane w praktyce przypadki zaboru takich obiektów, jak mosty, odcinki torów kolejowych, grobowców, a nawet budynków (np. przez oderwanie od fundamentów za pomocą dźwigu czy rozbiórkę, a następnie ponowne zmontowanie w innym miejscu) w celu zapewnienia karnoprawnej ochrony takich rzeczy (por. L. Wilk [w:] Kodeks karny. Tom III. Część szczególna. Komentarz do art. 222-316, red. M. Królikowski, R. Zawłocki, Warszawa 2024, komentarz do art. 278, Nb 38-39; M. Dąbrowska-Kardas, P. Kardas [w:] Kodeks karny. Część szczególna. Tom III. Komentarz do art. 278-363, red. W. Wróbel, A. Zoll, Warszawa 2022, s. 39). To, że istotę zgłoszonego urządzenia reklamowego, jak wskazała skarżąca, stanowi jego łatwa demontowalność i możliwość przenoszenia z miejsca na miejsce, nie oznacza, że możliwe jest abstrahowanie od jego wielkości i znacznej masy, tj. tych parametrów, które przesądzały w kontrolowanej sprawie o sposobie jego posadowienia na gruncie. Posadowienie urządzenia reklamowego poprzez oparcie stanowiących element jego konstrukcji płyt betonowych na gruncie, który przejmuje obciążenia z tej budowli i przenosi je na głębsze warstwy podłoża, niewątpliwie poprzedzone musi być wykonaniem robót ziemnych mających na celu wyrównanie podłoża, a w przypadku posadawiania budowli na gruncie o małej nośności (dużej odkształcalności) również obejmujących wzmocnienie gruntu lub jego wymianę. Nie może budzić wątpliwości, że jako konstrukcja przestrzenna sporne urządzenie reklamowe musi stawiać czoło czynnikom atmosferycznym. Bezpieczeństwo użytkowania analizowanego urządzenia reklamowego wymaga oceny mechaniki budowli jako takiej, która musi uwzględniać odpowiedź konstrukcji ustroju budowlanego (przemieszczeń i naprężeń) poddanej działaniu obciążeń dynamicznych, w szczególności porywów wiatru. Ta płaszczyzna formułowania ocen dotyczących wymaganej stateczności urządzenia reklamowego uzasadnia zamierzenie budowlane wiązać z wykonaniem w określonym miejscu - budową (art. 3 pkt 6 p.b.) konkretnego obiektu budowlanego, a nie z robotami budowlanymi, których prawidłowość sprowadzić można byłoby do zgodności ze sztuką budowlaną wykonania samych czynności monterskich. Nadane przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie znaczenie pojęciu "trwałego związania z gruntem" znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 11 marca 2024 r., II OSK 10/23; wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 1980/20; wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., II OSK 3683/19; wyrok NSA z 3 października 2022 r., II OSK 3034/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1264/21, wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19; wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 582/21, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 646/21; wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., II OSK 1312/18, wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., II OSK 618/20), którego podważenia, wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, nie uzasadniają argumenty sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jest ono również aprobowane w piśmiennictwie (por. A. Gliniecki, [w]: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, komentarz do art. 29, pkt 36-39), aczkolwiek nie można nie dostrzec, że w odniesieniu do omawianego zagadnienia odnoszącego się do kryteriów, które powinny decydować o istnieniu trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, zgłaszane są również wnioski odmienne (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, komentarz do art. 29, uwaga 45). Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni. Zagadnienie związane z dopuszczalnością przyjęcia przez Starostę [...] wniesionego przez skarżącą do tego organu zgłoszenia z 25 września 2020 r. niewątpliwie nie mogło być kształtowane ww. przepisem, albowiem w stanie prawnym, jaki powinien być w kontrolowanej sprawie uwzględniony, przepis ten regulował zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia budowę parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2, służących jako zaplecze do bieżącego utrzymania linii kolejowych, położonych na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa, z wyjątkiem budynków sytuowanych na obszarze Natura 2000. Data wniesienia zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej nakazywała wzięcie pod uwagę brzmienia art. 29-30 p.b., które zostało tym przepisom nadane na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). To wymaganie miał zresztą na uwadze Sąd I instancji, odnosząc się w kontekście zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń w uzasadnieniu wyroku do znaczenia normatywnego art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b., a nie art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., tj. przepisu, który normował zasady realizacji zamierzenia budowlanego związanego z instalowaniem tablic i urządzeń reklamowych do dnia 18 września 2020 r. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.