II OSK 1980/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 434/19 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 434/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 5,0 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 3,0 x 5,0 m, mocowanej do dwóch słupków stalowych, utwierdzonych w konstrukcji stalowej, ustawionej na powierzchni gruntu i obciążonej blokami betonowymi, na działce ew. nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w W. (drugi od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. F., zaskarżając go w całości, zarzucając mu: I. naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. została wydana po wyczerpującym zbadaniu przez organy administracji istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po przeprowadzeniu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, w sytuacji gdy organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechały wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności czy parametry techniczne spornego nośnika reklamowego (bez przeprowadzenia jakichkolwiek obliczeń statycznych stabilności nośnika) dają podstawę do uznania go za urządzenie trwale związane z gruntem oraz dowolną ocenę, że sporny nośnik reklamowy objęty był obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji w oparciu o niepełny materiał dowodowy dokonanie wadliwego ustalenia stanu faktycznego i naruszenie słusznego interesu skarżącego co skutkowało oddaleniem skargi, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania polegających na zaniechaniu przeprowadzenia dodatkowego postępowania i wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności, czy parametry techniczne spornego nośnika reklamowego według obliczeń statycznych jego stabilności dają podstawę do uznania go za urządzenie trwale związane z gruntem, II. naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wolnostojący nośnik reklamowy w postaci tablicy reklamowej mocowanej do dwóch słupków stalowych, utwierdzonych w konstrukcji stalowej na dwóch kołach, ustawiony na powierzchni gruntu stanowi budowlę i jest trwale związany z gruntem, 2. art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do tablic reklamowych będących budowlami, mimo że brak jest jakichkolwiek postaw do takiego zawężenia jego zastosowania, 3. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw; organ zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowej tablicy, mimo braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż obiekt zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Na podstawie przedstawionych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca w większości zarzuty podniesione przed Sądem wojewódzkim i wcześniej w odwołaniu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, na podstawie przeprowadzonej [...] kwietnia 2017 r. kontroli, ustaliły, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. usytuowane są dwie reklamy wolnostojące z tablicami o wymiarach 3,0 m x 5,0 m i wysokości 7,0 m. Konstrukcje stalowe oparte są na dwóch słupach. W wyniku kolejnych czynności kontrolnych, [...] czerwca 2017 r., potwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] znajdują się dwie reklamy wolnostojące, nieusytuowane w pasie drogowym. Reklamy mają takie same wymiary oraz konstrukcję. Ustalono, że ich wysokość całkowita wynosi 5,0 m (a nie 7,0 m), zaś tablice reklamowe mają wymiary 3,0 m x 5,0 m. Tablice reklamowe oparta są na dwóch profilach stalowych o rozstawie 3,30 m. Profile stalowe oparte są na ramie stalowej przyczepy samochodowej (przyczepy są bez rejestracji). Rama stalowa ma wymiary 1,5 m x 5,0 m. Podpory przyczepy są opuszczone na grunt. Rama stalowa jest obciążona elementami betonowymi, nadprożami, reklamy przeciwstawiają się sile wiatru. W piśmie z [...] stycznia 2018 r. K. F., w wykonaniu wezwania organu z [...] stycznia 2018 r., poinformował, że jest właścicielem przyczepek, ustawionych tam na podstawie umowy zawartej z I. K. Niniejsze postępowanie dotyczy jednego z ww. nośników reklamowych. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Organy nie naruszyły też art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania przyjętej przez organy i Sąd wojewódzki kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budowli, której posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nieprawidłowe. Przypomnieć tylko można, że na podstawie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (w całym uzasadnieniu niniejszego wyroku – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Na podstawie art. 28 ust. 1 budowa ww. obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3034/19, LEX nr 3419235 i przywołane tam orzecznictwo, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1630/18, LEX nr 3075984). Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2782/18, LEX nr 2769387). Natomiast sama okoliczność, że nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione w inne miejsce, nie ma istotnego znaczenia dla uznania go za trwale związany z gruntem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1225/19, LEX nr 3363679). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy nośnik reklamowy, z uwagi na jego wymiary, wysokość: 5,0 m, wielkość tablicy: 3,0 m x 5,0 m (15 m2) oraz sposób mocowania, tj. do dwóch słupków stalowych, utwierdzonych w konstrukcji stalowej, ustawionej na powierzchni gruntu i obciążonej blokami betonowymi, jest konstrukcją trwale związaną z gruntem. Budowa ww. nośnika nie stanowi instalowania tablic i urządzeń reklamowych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jak chciałby tego skarżący kasacyjnie, skoro bez wątpienia nośnik ten jest obiektem budowlanym, a jego wykonanie wypełnia przesłanki z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie ma tu znaczenia fakt, że nośnik ten wsparty jest na przyczepie samochodowej – sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia, skoro odłączenie go spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym, uniemożliwiającą, np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II FSK 2541/21, LEX nr 3278832). Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). W sprawie ustalono, że teren działki przy ul. [...], na której znajduje się przedmiotowy nośnik, objęty jest przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa Wilanów nr 92 z 25 maja 1999 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 11b ww. uchwały dopuszcza się lokalizację reklam w formie słupów reklamowych o wysokości nie większej niż 4 m i średnicy nie większej niż 1,5 m oraz w formie tablic, neonów, ekranów o powierzchni nie większej niż 8 m². Przedmiotowy nośnik narusza więc ww. przepisy, ponieważ tablica reklamowa ma powierzchnię 15 m². Wobec sprzeczności z planem miejscowym, przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł stać się przedmiotem procedury legalizacyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2104/18, LEX nr 3195278). Zasadnie więc organy, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazały jego rozbiórkę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku.