II SA/Gd 410/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 25 czerwca 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 35 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", Prezydent Miasta podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości położonych w G. ul. Ż. (działka nr [...]) i ul. B. (działka nr [...]) obręb [...], przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe na rzecz podmiotu, który zrealizuje cel przeznaczenia w ramach swojej statutowej działalności i który dochody przeznacza w całości na działalność statutową z dopuszczalnością realizacji celu oświatowego jako towarzyszącego – przedszkola. Wskazano ponadto, że podmioty spełniające ww. przesłanki mogą złożyć wnioski w terminie do 1 miesiąca od dnia wywieszenia niniejszego zarządzenia. Po bezskutecznym wezwaniu Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa Z. M. wniosła skargę na powyższe zarządzenie wskazując, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, przez co nie zabezpiecza realizacji interesów gminy, a jednocześnie nie gwarantuje ochrony interesów społeczności lokalnej i interesów indywidualnych obywateli oraz narusza interes prawny i ekonomiczny skarżącej i innych członków spółdzielni. Podniosła, że przeznaczenie nieruchomości stanowiącej niezabudowany teren nie zostało określone na podstawie ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym podmiotowi nieposiadającemu w celach statutowych celu publicznego, na jaki nieruchomość została oddana. Na podmiot ten nałożono obowiązek realizacji celu oświatowego, który to cel jest zadaniem własnym gminy. W akcie notarialnym oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste strony umowy złożyły oświadczenie niepolegające na prawdzie, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są m.in. na cel publiczny oświatowy i że cel ten jest dla Spółdzielni Mieszkaniowej "A" celem statutowym. Podniosła, że samo naruszenie art. 7 Konstytucji RP jest wystarczającą przesłanką, aby obywatel stał się stroną w postępowaniu mającym wpływ na środowisko, które go otacza. Zatem nieprzystąpienie przez gminę do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiło skarżącą, jako członka lokalnej społeczności, wpływu na planowanie otaczającej przestrzeni, w tym współdecydowania o jej przeznaczeniu. Podniosła, że jako członek spółdzielni ponosi koszty nabycia działek oraz ewentualnej budowy i prowadzenia przedszkola. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A", której członkiem jest skarżąca, nie wpływa na interes prawny skarżącej. Na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. skarżąca wyjaśniła, że pogwałcono prawa mieszkańców spółdzielni, nie pytając ich o zgodę. Miasto pominęło mieszkańców w trybie przekazywania gruntów. Budowa jest pod oknami skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia zarządzenia organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, że skarga została poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie wskazywano na dopuszczalność zaskarżenia zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy interpretować w sposób szeroki. (uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 1/09, LexPolonica nr 2057823) stwierdzono, iż "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego." W orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne uznaje się wniesienie skargi, w trybie art. 101 u.s.g. na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 36/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 622/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt l OSK 159/07, Baza Orzeczeń Lex nr 327773). Wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie było zatem dopuszczalne. Sąd, analizując okoliczności przedstawione w skardze, uznał, że skarżąca nie spełniła wymogu art. 101 ust.1 u.s.g., jakim jest wykazanie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Podkreślić należy, że wnosząc skargę w opisanym trybie skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądwoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu, a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do wniesienia skargi nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń Lex nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń Lex nr 322175). W ocenie Sądu, w przypadku zaskarżonego zarządzenia skarżąca nie wykazała, by przysługiwało jej oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Okoliczność ta uzasadniała oddalenie skargi. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie w przedmiocie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste zostało wydane w trybie art. 35 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Skarżąca nie wykazała, że zaskarżone zarządzenie wpłynęło na jej własną, indywidualną sytuację prawną, doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo spowodowało nałożenie na nią określonych obowiązków. Sąd podziela, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 r. (sygn. akt I OSK 1338/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd, zgodnie z którym od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie należącej do niej nieruchomości. Zarządzenie zezwalające na zbycie nieruchomości gminnej na rzecz innej osoby nie narusza interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, nie wpływa ono bowiem na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie jest ona chroniona przepisem prawa materialnego. To samo należy w ocenie Sądu odnieść do sytuacji, w której gmina własną dysponuje nieruchomością w drodze oddania jej w użytkowanie wieczyste. Skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "A" i służy jej prawo do lokalu w budynku usytuowanym na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej zaskarżonym zarządzeniem i przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste. Okoliczność ta nie daje skarżącej legitymacji do wystąpienia ze skargą. Z faktu tego nie wynikają bowiem żadne roszczenia dotyczące nabycia praw do działki sąsiedniej, podlegającej oddaniu w użytkowanie wieczyste. Nieruchomość przeznaczona do oddania w użytkowanie wieczyste ma podlegać zabudowie mieszkaniowej wraz z możliwością realizacji celu oświatowego w postaci budowy przedszkola. Nieruchomość ma być zatem zainwestowana podobnie, jak nieruchomość, na której usytuowany jest budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżącej. Konkretny sposób realizacji tego zainwestowania nastąpi w przyszłości i jeśli wówczas prawa skarżącej będą naruszone, np. w procesie budowlanym to będzie mogła praw tych dochodzić. Skarżąca nie wykazała by przysługiwało jej jakiekolwiek prawo do nieruchomości sąsiedniej, podlegającej oddaniu w użytkowanie wieczyste, bądź by takie zadysponowanie pozbawiło ją roszczeń związanych z sąsiednią nieruchomością, których skarżąca nie będzie mogła zrealizować po oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do działek nr [...] i [...], stanowiących przedmiot zaskarżonego zarządzenia. Nie wykazała, aby oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste uniemożliwiało jej w przyszłości realizację jakichkolwiek roszczeń cywilnoprawnych. Skarżąca w ocenie Sądu prezentuje wyłącznie okoliczności wskazujące na istnienie jej interesu faktycznego w kwestionowaniu zaskarżonego zarządzenia. Intencją skarżącej jest niedopuszczenie do realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu oświatowego w postaci budowy przedszkola. Wskazuje na interes ekonomiczny wyrażający się w zakwestionowaniu zasadności ponoszenia kosztów budowy i utrzymywania obiektu w sytuacji, gdy użytkownikiem wieczystym stała się Spółdzielnia Mieszkaniowa, której skarżąca jest członkiem. Występowanie interesu ekonomicznego nie stanowi o wykazaniu istnienia, a tym bardziej naruszenia interesu prawnego w opisanym wyżej znaczeniu. Ustanowienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie wpływa na sytuację prawną skarżącej, jako użytkowniczki wieczystej sąsiedniej nieruchomości. Twierdzenia o pozbawieniu skarżącej współudziału w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości, w tym o bezprawnym - jej zdaniem - zaniechaniu wszczęcia procedury planistycznej, nie mogły również prowadzić do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej. Podkreślenia wymaga, że zarówno wszczęcie procedury planistycznej, jak i podjęcie zarządzenia o treści jak zaskarżone, zależy od woli właściwych organów władzy publicznej. Zarządzenie o podaniu do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste nie stanowi o przeznaczeniu nieruchomości o skutkach tożsamych z objęciem nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Gmina jest uprawniona do oddania nieruchomości będącej jej własnością w użytkowanie wieczyste wraz z określeniem sposobu korzystania z nieruchomości, w tym polegającego na wzniesieniu na gruncie budynków lub innych urządzeń. Dopuszczalność dysponowania nieruchomością w tej formie nie jest uzależniona od uchwalenia dla tej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż wskazane przez skarżącą okoliczności nie legitymowały jej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd nie był zatem uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżącej otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.