II SA/Gd 413/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. – P. i L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 marca 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.332.2023.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. M. B. i L. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 30 grudnia 1978 r. Prezydenta Miasta Gdyni (dalej także jako Prezydent) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa położonej przy ul. C. w G. nieruchomości o pow. 1202 m2, oznaczonej jako parcele nr [...] i [...], km [...], stanowiącej własność M. i E. E. Nadto na żądanie właściciela E. E. wywłaszczono także parcele nr [..] i [..], km [...]. Prezydent stwierdził, że wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta w Gdyni na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. Za powyższe nieruchomości Prezydent przyznał odszkodowanie w kwotach odpowiednio 343 109 zł i 1 809 400 zł. E. E. zmarła 6 października 1983 r. a spadek po niej nabyła T. T. w całości, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne odziedziczył na mocy testamentu J. P. Natomiast po śmierci T. T. , spadek po niej nabyły jej córki M. B. i L. K., każda z nich w ½ części spadku. W dniu 10 grudnia 2009 r. M. B. i L. K. wniosły o zwrot parceli oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...], stanowiącej obecnie działki m.in.: nr [...]-[...], stanowiące obecnie własność Województwa P. O zwrot nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] w części obecnych działek nr [..]-[..] wnieśli także następcy J. P., tj. T. P., A. B. i D. P. Po rozpatrzeniu obu wniosków decyzją z 7 grudnia 2010 r. Prezydent orzekł o odmowie zwrotu. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z 31 maja 2011 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, że spadkobiercy J. P. nie posiadają legitymacji procesowej do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nadto odnosząc się do kwestii zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" na wniosek właściciela Wojewoda wskazał, że jednoznaczne przesądzenie o tym, czy podlega ona zwrotowi zależy od zbadania przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wbrew woli strony. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji dopuścił się istotnych uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Organ pierwszej instancji nie podjął bowiem niezbędnych czynności mających na celu jednoznaczne wykazanie, czy działki nr [...] i [...] zostały w części lub w całości wykazane na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 30 marca 2012 r. Prezydent ponownie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z 16 maja 2013 r. Wojewoda ponownie uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dalszej kolejności postanowieniem z 19 lipca 2013 r. Prezydent zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie. W dniu 5 września 2022 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, załączając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 118/22 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonych w dacie wywłaszczenia nr [...] i [...], położonych w G. przy ul. C. Postanowieniem z 8 września 2022 r. Prezydent odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na brak informacji o uprawomocnieniu się wskazanego wyżej wyroku. Po otrzymaniu kolejnego wniosku pełnomocnika skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania oraz powzięciu informacji o prawomocności wskazanego wyżej wyroku, postanowieniem z 14 listopada 2022 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...], w części dotyczącej działek nr [..]-[...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że w 2015 r. miało miejsce przeobrębowanie, m.in. w zakresie wskazanej wyżej działki nr [...], w wyniku czego zmieniono jej numer na [...]. Prezydent ustalił także, że działka nr [...] stanowi własność Województwa P. i umową z 1 września 2022 r. znajdujący się na tej działce magazyn został oddany w najem T. M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Następnie zaś na podstawie umowy z 31 lipca 2023 r. pomieszczenie biurowe znajdujące się na działce nr [...] zostało oddane w najem E. Sp. z o.o. Z uwagi na powyższe Prezydent wyodrębnił część działki nr [...] do odrębnego postępowania i decyzją z 31 października 2023 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ulicy R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie mającej powierzchnię 3725 m2 części obecnej działki nr [...] (dawna działka nr [...]), obręb D., stanowiącej własność Województwa P. i oddanej w najem wskazanym wyżej podmiotom. W uzasadnieniu Prezydent podkreślił, "że orzecznictwo oraz doktryna zgodnie stoją na stanowisku, iż żądanie zwrotu nieruchomości wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona.(...) Wobec zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości głównej, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...], w którego toku orzeczono w sposób prawomocny i ostateczny o odmowie ich zwrotu, niemożliwy jest zwrot działek na żądanie właściciela, w tym również, będącej przedmiotem niniejszego postępowania działki nr [...], obręb D. (stanowiącej część dawnej działki nr [...])". Wojewoda, po rozpoznaniu wniesionych odwołań, decyzją z 18 marca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji, w pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że na mocy decyzji Prezydenta z 30 grudnia 1978 r. wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość oznaczoną jako parcele nr: [...] i [...] o pow. 1202 m2, położoną w G., przy ul. C. [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą nr [...], w której jako właścicielki ujawnione były M. E. i E. E. (pkt a tej decyzji) oraz - na żądanie właścicielki, E. E. - nieruchomość oznaczoną jako parcele nr [...] i [...] o powierzchni 8.0550 ha, położoną w G., km. [...], KW nr [...] (pkt b tej decyzji). Organ podkreślił, że pierwsza decyzja wywłaszczeniowa z 31 sierpnia 1978 r. obejmowała jedynie parcele nr [...] i [...]. Dopiero na skutek odwołania E. E. z 13 września 1978 r., która podniosła kwestię pozostałej części nieruchomości oraz decyzji Wojewody Gdańskiego z 31 października 1978 r. - została wydana 30 grudnia 1978 r. decyzja wywłaszczeniowa, obejmująca działki nr [...] i [...]. Wspomniana decyzja wywłaszczeniowa z 30 grudnia 1978 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64; dalej jako: "ustawa z 1958 r."). Przywołując treść art. 5 ustawy z 1958 r. Wojewoda wskazał, że bezsporne jest, że obszar dawnej parceli nr [...] stanowił nieruchomość "dowłaszczoną" na wniosek byłej właścicielki. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że jeśli chodzi o nieruchomość główną to - wbrew twierdzeniem stron - nie wystąpiły przesłanki zwrotu, ponieważ gdyby tak było, działki te zostałyby zwrócone. Wprawdzie w toku postępowania ustalono, że cel wywłaszczenia tych działek nie został zrealizowany (co ostatecznie okazało się zbędne) jednakże – zdaniem organu – okoliczność ta jeszcze nie oznacza, że można uznać, iż wystąpiły przesłanki zwrotu, ponieważ poza przesłankami określonymi w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") organy administracji obowiązane są również zbadać istnienie tzw. przesłanek negatywnych. Wojewoda wskazał, że podziela istniejący w judykaturze pogląd, że nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela, należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądanie zwrotu jedynie części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu (nie tylko przesłanki określone w art. 136 u.g.n., ale również pozostałe przesłanki negatywne, np. z art. 229 u.g.n., czy sytuacjia, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną, nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego lub została objęta zakresem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Co więcej w sprawach, w których zaistniała przesłanka negatywna, organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W sprawie zwrotu działek nr: [...] i [...] realizacja celu wywłaszczenia została zbadana i początkowo wszystko wskazywało na to, że nieruchomość ta zostanie zwrócona, jednak zmianie uległ stan faktyczny i prawny sprawy, co spowodowało zmianę zarówno stanowiska organów administracji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W wyroku z 27 lipca 2022 r. wydanym w sprawie o zwrot działek "głównych", tj. działek nr [...] i [...] WSA w Gdańsku stwierdził, że "wobec przeszkody prawnej do orzekania o zwrocie nieruchomości objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wystąpienie okoliczności stanowiących przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 i art. 137 u.g.n., jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym podkreślić należy, że orzekające organy nie miały ani obowiązku ani potrzeby prawnej do tego, ażeby rozważać przesłanki zwrotu działki nr [...], skoro istniała prawna przeszkoda do podjęcia takiego rozstrzygnięcia". Zdaniem Wojewody z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawa zwrotu nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], została prawomocnie i ostatecznie zakończona odmową jej zwrotu. W związku z tym, w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że niemożliwy jest zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właściciela, w tym również części działki nr [...], obręb D. (stanowiącej część dawnej parceli nr [..]). Reasumując, skoro postępowanie dotyczące dawnych działek nr [...] i [...] zakończyło się ostatecznie odmową ich zwrotu, to nie jest możliwe ustalenie w postępowaniu o zwrot działki "dowłaszczonej", czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji nie może nastąpić samodzielny jej zwrot. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" (wywłaszczonej na żądanie właściciela) na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest wykluczony, gdy ostateczna stała się decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny na podstawie tych przepisów nawet w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., a przyczyną odmowy jej zwrotu stała się realizacja nań celu publicznego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która rozpoczęła się już w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuciły ponadto naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. poprzez pominięcie ratio legis tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, a konkretnie pominięcie tego, że E. E., wnioskując w 1978 r. o dowłaszczenie tzw. "resztówki" działała z uzasadnionym przekonaniem, iż na wywłaszczanej na cel publiczny części nieruchomości cel ten zostanie zrealizowany w całości, w związku z czym pozostała część nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego użytkowania podczas, gdy ostatecznie tylko część wywłaszczanej nieruchomości była niezbędna dla realizacji tego celu, w związku z czym w 1978 roku i latach kolejnych nie było wykluczone dalsze racjonalne użytkowanie tzw. "resztówki". Skarżące zarzuciły także interpretację przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ustawy z 1958 r w sprzeczności z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust 2, art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji. Dodatkowo podniosły zarzut naruszenia przepisu art. 170 p.p.s.a poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r. (sygn. akt: II SA/Gd 270/17), w którym została przesłankowo przesądzona zasadność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny z uwagi na jej zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Końcowo podniosły zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że to tylko z uwagi na przeciągające się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i powstałe w toku tego postępowania nowe okoliczności faktyczno-prawne uniemożliwiony został zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a tym samym także zwrot w części dowłaszczonej na wniosek właściciela mimo, iż przy wnioskowaniu o zwrot i w toku wieloletniego postępowania wywłaszczone nieruchomości spełniały przesłanki do zwrotu, a w 1978 r. organy administracji wywłaszczyły nieruchomość poprzedniczki prawnej skarżących w sposób przekraczający potrzeby wynikające z realizacji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z 18 marca 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję z 31 października 2023 r. Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej, o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R. w dacie wywłaszczenia określonej jako dz. nr [..], w zakresie części obecnej działki nr [...], obręb D., stanowiącej własność Województwa P. wykazała, że jest ona zgodna z prawem. Wskazana decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżących o zwrot ww. nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64; dalej jak wcześniej jako: "ustawa z 1958 r."). Ustawa ta przewidywała dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Wywłaszczeniem mogła być objęta cała nieruchomość lub jej część, jednakże na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r.). Oznacza to, że w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., mogło dojść także do wywłaszczenia nieruchomości zbędnej na cele publiczne, o ile właściciel nieruchomości wystąpił z takim wnioskiem. Prezydent decyzją z 30 grudnia 1978 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej przy ul. C. [...] w G., oznaczonej geodezyjnie wówczas jako parcele nr [...] i [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność M. E. i E. E., a odjęcie własności nastąpiło na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic W., O. i C. W decyzji tej orzeczono także o wywłaszczeniu, na żądanie właścicielki E. E., nieruchomości położonej w G., a oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o pow. 8.0550 ha, położonej w G., km W., KW nr [...]. Zaznaczyć należy, że wskazana decyzja została wydana w następstwie uchylenia przez Wojewodę Gdańskiego decyzją z 31 października 1978 r. pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydenta w dniu 31 sierpnia 1978 r. Decyzja "pierwotna" dotyczyła wywłaszczenia jedynie dz. nr [...] i [...], a po odwołaniu E. E. objęto jej zakresem ("dowłaszczono") także nieruchomości oznaczone nr [...] i [...]. Okoliczność "dowłaszczenia" ww. nieruchomości oznaczonej nr [...], z której wyodrębniono m. in. dz. nr [...], na wniosek jej właścicielki E. E., jest bezsporna. Podkreślić należy, że głównym przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość położona przy ul. C. w G., oznaczona geodezyjne wówczas jako parcele nr [...] i [...], stanowiąca współwłasność M. E. i E. E. W ocenie Sądu, organy administracji organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Zasadnie orzekające w sprawie organy wskazały, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. możliwy jest jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej. Za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy stanowisko przyjmujące, że stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. w obecnym brzmieniu z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej u.g.n.) wyłączone zostało w odniesieniu do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości - wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10, CBOSA). Zwrot "dowłaszczonych" na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13, CBOSA). Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela (zob. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12, CBOSA). Część "dowłaszczona" dzieli więc los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/12, CBOSA). Innymi słowy, możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej. Wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (jej części) skutkuje brakiem możliwości zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej". W rozpatrywanej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powoływanym przez skarżących wyroku zaakceptował wcześniejsze rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody uznając, że w odniesieniu do tej części działki nr [...] (dz. [...] i [...] stanowiły jej część), która znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy, powinna nastąpić odmowa zwrotu, bez konieczności ustalania, czy cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi został na niej zrealizowany. W odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości stwierdzono natomiast, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje, że cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został na niej zrealizowany i w związku z tym powinna zostać zwrócona wnioskodawcom. Z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu, dla potrzeb określenia podlegającego – przy zwrocie nieruchomości – zwrotu odszkodowania, skarga na decyzję Wojewody została oddalona (wyrok WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 270/17). Wyrok ten stał się prawomocny po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 września 2019 r., I OSK 3011/17). Jednakże po wydaniu wskazanych wyżej wyroków doszło do nadzwyczajnej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, którą organy administracji zobligowane były uwzględnić, działając w zgodzie z zasadą praworządności i nie naruszając dyspozycji art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Wynikająca bowiem z powyższego przepisu zasada doznaje wyłączenia, gdyż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 687-691). O powyższej nadzwyczajnej zmianie okoliczności faktycznych w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości i związanego z tym braku naruszenia zasady związania wcześniejszymi wyrokami sądowymi, wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 27 lipca 2022 r., sygn. akt. II SA/Gd 118/22. Działka nr [...] (której część stanowiły dz. nr [...] i [...] wywłaszczone decyzją Prezydenta z 31 sierpnia 1978 r., a po uchyleniu tej decyzji, decyzją tego samego organu z 30 grudnia 1978 r.) objęta została zawiadomieniem Wojewody z 4 października 2019 r., nr WI-III.7820.14.2019.MKH-a, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa"). Następstwem powyższego było wydanie przez Wojewodę decyzji z 31 grudnia 2019 r., nr 17 zrid/2019/MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego [...]", zlokalizowanej w G., obręb [...], m. in. na działce nr [...] (dalej jako: "decyzja ZRID"). Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym i częściowej zmianie tej decyzji działka nr [...] nie została wyłączona z planowanej inwestycji drogowej (decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 13 grudnia 2021 r.). Oznacza to, że nieruchomość tą objęły skutki prawne wynikające z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 4 października 2019 r. oraz wydanej decyzji ZRID. Skutki te zaś wynikają ze specustawy drogowej, a mianowicie - stosownie do art. 11d ust. 9 specustawy drogowej z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (art. 11d ust. 10). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, przy czym pojęcie obrotu rozumiane jest szeroko. Chodzi bowiem o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Z powyższego wynika, że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego wyjęte zostały z obrotu cywilnoprawnego (rex extra comercium), a także z obrotu publicznoprawnego w postaci orzekania o zwrocie. Zakaz obrotu oznacza w istocie niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem doręczenia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2021, wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1888/14, LEX nr 2108309). W konsekwencji, wyzbycie się własności nieruchomości lub obciążenie jej innymi prawami nie może być dokonywane po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do czasu uprawomocnienia się tej decyzji, skoro skutkiem tej decyzji jest przejęcie własności nieruchomości właśnie na rzecz podmiotów publicznoprawnych z jednoczesnym wygaszeniem innych praw rzeczowych oraz wypowiedzeniem praw obligacyjnych, a także wygaśnięciem trwałego zarządu. Zmiana stanu prawnego w czasie rozpatrywania sprawy wydania takiej decyzji mogłaby bowiem spowodować wzrost kosztów koniecznych do poniesienia przez podmioty publicznoprawne w ramach odszkodowania za przejęte i wygaszone prawa. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy drogowej, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt 11 u.g.n. Przepis ten stanowi, że u.g.n. nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy zatem przyjąć, że przepisy specustawy drogowej mają charakter szczególny w stosunku do u.g.n. W konsekwencji powyższego, mimo konieczności uwzględnienia wiążących ocen prawnych wyrażonych w wyrokach WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 270/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 3011/17, przesądzających o zaistnieniu wskazanych w art. 136 - 137 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organy obu instancji prawidłowo uznały, że zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na objęcie działki nr [...] postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a potem decyzją zezwalającą na tę inwestycję, ostateczną w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Należy także wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (wyrok NSA z 29 września 2021 r., I OSK 4444/18, CBOSA). Skoro zatem działka nr [...] objęta została najpierw postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji z zakresu dróg publicznych, a potem decyzją o zezwoleniu na tą inwestycję, która przymiot ostateczności uzyskała przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to brak było podstaw do jej zwrotu w trybie przepisów u.g.n. W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie przyjął, że ostateczne i prawomocne odmowne zakończenie sprawy zwrotu nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [..] uniemożliwia zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właścicielki, w tym również części działki nr [...]. Skoro nieruchomość "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości "głównej" w tym sensie, że może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie jej zwrotu (a postępowanie o zwrot zakończyło się odmową), to nie jest możliwe ustalanie w postępowaniu o zwrot takiej nieruchomości czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż nie jest możliwy jej samodzielny zwrot. Dodatkowo, za brakiem możliwości zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" przemawia fakt, że nieruchomość "główna" została objęta zakresem decyzji ZRID. Ta okoliczność również wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości "głównej", a w konsekwencji także nieruchomości "dowłaszczonych". W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. polegającego na błędnym uznaniu, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. jest wykluczony, gdy ostateczna stała się decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny, Sąd podkreśla, że z przywołanych w niniejszym uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych wynika utrwalone stanowisko orzecznictwa w tej kwestii. Sądy administracyjne jednolicie przyjmują, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślić raz jeszcze należy, że część "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej. Skoro zatem orzeczono już wcześniej ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny zwrot nieruchomości dowłaszczonej nie jest możliwy. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. poprzez pominięcie ratio legis tego przepisu, które miałoby polegać na pominięciu uzasadnionego przekonania E. E., że na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany w całości. Strona skarżąca, powołując w skardze stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1835/21, uznała także, że w jej ocenie wyłączone zostało stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., jeżeli nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości związane z brakiem realizacji celu wywłaszczenia i zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie strony skarżącej nie chodzi zatem o jakiekolwiek przesłanki, ale tylko te, które związane są z brakiem realizacji celu wywłaszczenia i zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie w odrębnym postępowaniu zostało potwierdzone, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości wywłaszczonej na cel publiczny nieruchomości, co uzasadniało jej zwrot w części. Tym samym wywłaszczenie w 1978 roku odbyło się ponad publiczną potrzebę. Pozostała część mogła zatem nadawać się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe a została "dowłaszczona" na żądanie właściciela, który został wprowadzony w błąd co do niezbędności wywłaszczenia nieruchomości "głównej", którą w tym wypadku było siedlisko, na cel publiczny w całości. Zdaniem strony skarżącej wywłaszczany właściciel inaczej oceniłby kwestię wywłaszczenia pozostałej części, gdyby od początku było jasne, że nie cała nieruchomość objęta wnioskiem była niezbędna na cel publiczny. Pomijając kwestie dowodowe dotyczące uzasadnionych przekonań nieżyjących już osób, które osoby te miały w momencie podejmowania określonych czynności, zarzut ten zmierza do weryfikacji decyzji o wywłaszczeniu (precyzyjniej wywłaszczeniu i "dowłaszczeniu") nieruchomości. Jak już tymczasem była o tym mowa w niniejszym uzasadnieniu zarzut ten nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym nie podzielił także zarzutu strony skarżącej, w zakresie interpretacji przepisów art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 5 ustawy z 1958 r. w sprzeczności z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust 2, art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżące zarzuciły organom administracji naruszenie art. 170 p.p.s.a., polegające na pominięciu prawomocnego wyroku z 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 270/17, w którym przesądzono o zasadności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny. Należy jednak zauważyć, że przedmiotem postępowania zakończonego przywołanym wyrokiem Sądu była kwestia zwrotu działek nr [...] i [...] (tzw. nieruchomości "głównej"). Skoro zatem wyrok ten nie dotyczył zwrotu działek wyodrębnionych z dawnej parceli nr [...] ("dowłaszczonej"), to nie może być mowy o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych, by w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" badać przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ("głównej"), tym bardziej, że sprawa ta została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. Tym samym, skoro nieruchomość "dowłaszczona" może podlegać zwrotowi wyłącznie w przypadku, gdy zwrotowi podlega nieruchomość (lub jej część) wywłaszczona na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie, to nie jest możliwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości "dowłaszczonej" (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 254/16, CBOSA). Przepis ten, jak już wspomniano powyżej, przewiduje bowiem jako podstawową przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Należy także zwrócić uwagę, że w wyroku z 27 października 2011 r. w sprawie o sygn. II SA/Gd 755/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zasadność zależności w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczanej i "dowłaszczanej". Powołując się na poglądy nauki prawa i orzecznictwa sądowego Sąd uznał, że nieruchomość, która od początku nie była niezbędna na cel wywłaszczenia, jednakże została wywłaszczona na żądanie jej właściciela, podlega zwrotowi tylko wtedy, gdy zaistnieją podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem nieruchomość ta od początku jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie będzie zatem możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., jeżeli organ nie stwierdzi zasadności zwrotu działki wywłaszczonej. Dopiero bowiem zakończenie tego postępowania umożliwi stwierdzenie, czy spełniona przesłanka zwrotu dowłaszczonej na żądanie właściciela części nieruchomości, jaką jest zwrot nieruchomości głównej podlegającej wywłaszczeniu została spełniona. Sąd wyjaśnił także, że dokonanie ustaleń odnośnie do zasadności wniosku o zwrot podstawowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu nie może nastąpić przesłankowo w rozpoznawanej sprawie, wyłącznie dla celów tego postępowania. Sprawa w tym przedmiocie stanowi odrębną sprawę administracyjną, a kwestia ta nie może być przedmiotem oceny przez organ w niniejszym postępowaniu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 755/11 wiąże w niniejszej w sprawie nie tylko z mocy przywołanego wyżej art. 170 p.p.s.a., ale przede wszystkim z uwagi fakt, że został wydany w tej samej sprawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. z powodu długotrwałości postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Strona skarżąca nie uwzględniła bowiem, że w sprawie kilkukrotnie orzekały organy administracji w ramach administracyjnego toku instancji, postępowanie było zawieszone, a także toczyło się kilkukrotnie postępowanie sądowe. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że to "z winy" organów administracji nie doszło do zwrotu nieruchomości. Należy też mieć na uwadze, że z art. 6 k.p.a. wynika dyrektywa rozstrzygania spraw na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w momencie wydawania decyzji. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy oznacza to, że organy administracji zobowiązane były uwzględnić skutki prawne wynikające z decyzji ZRID. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku obu stron o jej rozpoznanie w tym trybie.