II SA/Gd 414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu handlowo-usługowego na sklep spożywczy, znajdującego się w budynku położonym przy ul. D. w G. na terenie działki nr [...] obr. [..] (roboty wewnątrz lokalu). Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Jak wynika z akt sprawy, dnia 2 grudnia 2013 r. B. W. (inwestor) złożył do Prezydenta Miasta wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu handlowo-usługowego na sklep spożywczy w budynku położonym przy ul. D. w G. na terenie działki nr [...] wraz z wymaganą dokumentacją projektową. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. D. w G. w piśmie z 30 grudnia 2013 r. wniosła uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji. W tej sytuacji, Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. zobowiązał inwestora do dostarczenia i uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty, a także do złożenia wyjaśnień w zakresie: * czy pomieszczenie piwniczne objęte przedłożonym projektem stanowi część wspólną przedmiotowej nieruchomości, czy też stanowi własność inwestora (w przypadku, gdy pomieszczenie to stanowi część wspólną tej nieruchomości, zobowiązano do przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającej zgodę na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji), * czy przedstawione na inwentaryzacji wydzielone miejsce sprzedaży lodów faktycznie istnieje, czy też nie oraz czy wskazane przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej podciągi ścian nośnych istnieją czy też nie, * przedstawienia szczegółowego rozwiązania dotyczącego wentylacji przedmiotowego lokalu, ze szczególnym opisem/wskazaniem numerów kominów wentylacyjnych, zgodnie ze stanem faktycznym i projektowanym, * wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja dotyczy również realizacji centrali klimatyzacyjnej i wentylatorów dachowych, których realizacja w częściach wspólnych przedmiotowej nieruchomości wymaga uzyskania uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażającej zgodę na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, * wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja dotyczy przebudowy, bądź też rezygnacji z instalacji co, * - doprowadzenia do spójności rysunku - rzutu przyziemia i piwnicy instalacji wod.-kan. z pozostałymi rzutami znajdującymi się w przedłożonym projekcie, oraz w zakresie zamieszczenia logo na ścianie zewnętrznej budynku (realizacja tego logo wymaga uzyskania uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażającej na to zgodę). W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor wyjaśnił, że pomieszczenia piwniczne wykorzystywane są na podstawie: uchwały Wspólnoty nr [...] z dnia 25 czerwca 2001 r., decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2002 r. udzielającej pozwolenie na jej użytkowanie oraz wyroku Sądu Rejonowego w Gdańsku - Południe z 5 czerwca 2007 r. Inwestor wyjaśnił, że nie przewiduje zmiany użytkowania pomieszczenia piwnicznego i nie będą wykonywane prace budowlane. Miejsce do sprzedaży lodów było wydzielone od wielu lat, a w obecnym projekcie planuje się jedynie wydzielenie ściankami działowymi. W kwestii podciągów inwestor wyjaśnił, że podciągi ścian nośnych uwzględnione w projekcie istnieją od wielu lat, zaś adaptacja piwnicy była wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdza decyzja Prezydenta Miasta z 14 stycznia 2002 r. udzielająca pozwolenia na jej użytkowanie. Inwestor nie planuje wentylacji dachowej, zaś klimatyzator umieszczony będzie w świetle okna lokalu. Centralne ogrzewanie lokalu pozostaje bez zmian, podobnie - inwestor wykorzystuje kominy przeznaczone do lokalu, natomiast reklamy planowane są w świetle okien lokalu - na szybach. W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. D. w G. wniosła kolejne uwagi i zastrzeżenia do projektowanej inwestycji, wskazując w szczególności na niekompletność projektu i dokumentacji rysunkowej, brak dostatecznego wyjaśnienia kwestii przebudowy instalacji gazowej, wodno-kanalizacyjnej oraz co, a także na nieprawdziwość oświadczenia inwestora w zakresie braku zamiaru przebudowy pomieszczenia piwnicy. W piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. inwestor ustosunkował się do uwag wniesionych przez wspólnotę. Wyjaśnił w szczególności, że kanały wentylacji wykonane są z gotowych rur o przekroju prostokątnym, które zarówno w pionie jak i poziomie omijają przeszkody budowlane, w tym wypadku - podciągi i nie ma potrzeby wykonywania przejść z naruszeniem istniejącej konstrukcji. Inwentaryzacja budowlana objęła wszystkie niezbędne elementy wyposażenia i instalacji celem wykonania projektu i nie widzi potrzeby wykonywania inwentaryzacji bardziej szczegółowej. Projekt nie zakłada przebudowy piwnicy, która jest poza zakresem opracowania. Nie zakłada się przebudowy instalacji sanitarnych, a wpięcia nowych elementów następują z wykorzystaniem instalacji istniejącej. W oparciu o powyższe ustalenia Prezydent Miasta w decyzji z dnia 20 lutego 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu handlowo-usługowego na sklep spożywczy znajdujący się w budynku położonym przy ul. D. w G. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. D. w G. zarzucając w szczególności wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz braku poinformowania wszystkich stron o toczącym się postępowaniu, a także sporządzenia projektu budowlanego z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie, w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. wspólnota mieszkaniowa wniosła kolejne zastrzeżenia do przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego i oceny argumentów zawartych w odwołaniu i w piśmie, w decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) organ wskazał, że przepis ten stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie przez organ pierwszej instancji pozwolenia na budowę poprzedzone zostało dokonaną, na podstawie art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, oceną poprawności złożonej dokumentacji, w tym zwłaszcza zamiennej dokumentacji budowlanej pod kątem m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania projektu przez osoby uprawnione. Analiza akt sprawy, zdaniem organu odwoławczego, wykazała, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście - rejon Głównego Miasta w mieście Gdańsku, zatwierdzonego uchwałą nr XI/266/2003 Rady Miasta Gdańska z 10 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 100 z dnia 27 sierpnia 2003 r. poz. 1784). Analizowana inwestycja położona jest w strefie oznaczonej symbolem 31 - Strefa [...], strefa mieszana usługowo- mieszkalna. Jak wyjaśnił organ, inwestor przedłożył poprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionych projektantów wraz z wymaganym pozwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w formie decyzji z 11 grudnia 2013 r. nr [...], wymaganymi uzgodnieniami, informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W ocenie organu drugiej instancji, skoro inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to organ pierwszej instancji, zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 4 ustawy, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odmawiając naruszyłby ten ostatni przepis ustawy. Organ odwoławczy, odnosząc się do argumentów odwołania uznał, że chybione jest stanowisko odwołującej, że błędnie zostały określone strony postępowania. Interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 203 ze zmianami). Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Jak podkreślił organ, status prawny właściciela lokalu położonego w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową i relacje z innymi podmiotami, w tym z innymi właścicielami lokali położonych w tym budynku nie jest zależny tylko od przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, art.144 i nast. k.c. Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali, ale dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj. rozumianym jako zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony w sposób określony w art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja, i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami. Powołując art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy organ odwoławczy wywiódł, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Rozstrzygnięcia zaś przyznające prawa lub nakładające obowiązki na właścicieli lokali dotyczą praw i obowiązków właścicieli innych lokali tylko w takim zakresie, w jakim są oni członkami wspólnoty mieszkaniowej. Jedynie wyjątkowo, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, istnieje podstawa by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego jednak, z akt sprawy wynika, że żaden z członków wspólnoty nie wnioskował o uznanie go za stronę tego postępowania. W tej zaś sytuacji uznać należy, że stroną w niniejszym postępowaniu jest Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, który reprezentuje poszczególnych właścicieli lokali. Natomiast poszczególnym właścicielom lokali nie przysługuje przymiot strony. Odnosząc się do kolejnych argumentów odwołania organ odwoławczy wskazał, że inwentaryzacja budowlana jest szczegółowym przedstawieniem rzeczywistego stanu istniejącego budynku. Jeśli jest taka potrzeba, to inwentaryzacja budynku może być rozbudowana o dodatkowe elementy, jak na przykład zaznaczenie na rzutach zakończeń mediów (elektryka, woda i kanalizacja). W niniejszej sprawie, zdaniem organu, przedłożona inwentaryzacja jest wystarczająca dla zakresu przedłożonego projektu przebudowy przedmiotowego lokalu a zarzut braku naniesienia istniejącej instalacji wod.-kan., c.o. i gazu jest niezasadny. Podobnie niezasadny, w ocenie organu odwoławczego, jest zarzut dotyczący zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na użytkowanie pomieszczeń piwnicy. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na ustalenia i stanowisko, wynikające z wyroku Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z 5 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt I C 1468/06, w którym sąd ten przesądził o prawie inwestora do współposiadania pomieszczeń piwnicznych i korzystania z nich na podstawie posiadanego prawa własności do lokalu użytkowego w budynku. Organ wyjaśnił nadto, że przedłożony projekt nie przewiduje przebudowy piwnicy, w tym przebudowy instalacji wod.-kan., piwnica pozostaje poza zakresem przedłożonego opracowania. Przedłożony projekt nie przewiduje również przebudowy istniejącej w przedmiotowym lokalu instalacji gazu, jak również nie przewiduje przebudowy elementów konstrukcyjnych, zaś wykazane w inwentaryzacji i w projekcie istniejące elementy konstrukcyjne są zgodne z dokumentami archiwalnymi. Odnosząc się natomiast do kwestii samowolnie wykonanego otworu w stropie na schody prowadzącego do piwnicy organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta decyzją z 14 stycznia 2002 r., udzielając pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń w piwnicy, zalegalizował prace adaptacyjne wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń, pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. D. w G. (zwana dalej Wspólnotą), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 lutego 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 7 art. 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie i odmówienie statusu strony właścicielom poszczególnych lokali należących do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. D. w G., - art. 61 § 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uchybienie obowiązkowi zawiadomienia o wszczętym postępowaniu właścicieli poszczególnych lokali należących do Wspólnoty jako stron postępowania, - art. 7 i 77 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nierozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, - art. 28 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy o własności lokali przez ich nie zastosowanie i uznanie, że właściciele lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową nie mają interesu prawnego w uznaniu ich za stronę przedmiotowego postępowania oraz uznaniu, że to zarząd wspólnoty w ramach uprawnień wynikających z art. 21 powołanej ustawy jest uprawniony do reprezentowania właścicieli lokali. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności: - art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i pominięcie jako stron postępowania właścicieli lokali należących do Wspólnoty, - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 165 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, przez przyjęcie, że działania inwestora przy pracach związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu polegające na zabudowie pionów instalacji gazowej nie naruszają tych warunków. W uzasadnieniu skargi wskazano w pierwszej kolejności, że nieprawidłowo zostały określone strony postępowania, przez co organy dopuściły się naruszenia art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. Organy uznały, że stroną postępowania w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów jest jedynie Wspólnota, pomijając okoliczność, że w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji znajdują się także poszczególne lokale mieszkalne znajdujące się w budynku Wspólnoty, stanowiące przedmiot odrębnej własności, a nie tylko nieruchomość wspólną. Zdaniem skarżącej, przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę doznaje istotnej modyfikacji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zawężając go przesłanką położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Określanie obszaru oddziaływania winno następować każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech i charakteru, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania, który można zarzucić organom procedującym w niniejszej sprawie. Skarżąca argumentowała jednocześnie, że pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności a stronami takiego postępowania powinny być w konsekwencji nie tylko osoby których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomość obiekt projektowany może oddziaływać. W konsekwencji należy badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości. Decydujące znacznie ma tu więc nie tyle stwierdzenie negatywnego oddziaływania a już sama możliwość jego wystąpienia - nawet jeśli z projektu budowlanego (w ocenie organu wydającego zaskarżone decyzje) wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. W ocenie skarżącej błędne jest stwierdzenie organu, że nikt z członków Wspólnoty nie wnioskował o uznanie go za stronę przedmiotowego postępowania. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego i treścią art. 61 § 4 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w sprawie i niedopuszczalne w tym zakresie jest przerzucanie ciężaru inicjatywy na osoby, które winny być uznane za strony. Skarżąca podkreśliła, przy tym, że brak jest w zakresie oddziaływania inwestycji na poszczególne lokale mieszczące się w budynku Wspólnoty jakichkolwiek ustaleń organu, który ogranicza się jedynie do konkluzji iż poszczególni właściciele lokali są reprezentowani w sprawie przez Wspólnotę. Skarżąca podniosła, że udzielenie pozwolenia na przebudowę narusza interesy wszystkich współwłaścicieli budynku. Organy, przy orzekaniu o braku podstaw do uznania za stronę postępowania poszczególnych właścicieli lokali, nie uwzględniły faktu, że przez przedmiotowy lokal przechodzą trzy piony instalacji gazowej zasilającej lokale mieszkalne położone powyżej lokalu użytkowego. Piony te zostały zabudowane, co uniemożliwia bieżące monitorowanie instalacji gazowej. Ponadto, że w świetle ustaleń organów administracji, projekt budowlany nie obejmuje części wspólnych nieruchomości chociaż do lokalu objętego inwestycją przynależy pomieszczenie piwniczne, które zostało trwale z nim połączone. Organy nie wskazały przy tym dowodu - dokumentów potwierdzających, że przedmiotowe pomieszczenie przynależne stanowi własność wnioskodawcy. W ocenie skarżącej, dokonana przez organy analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy pozostaje w sprzeczności z dokumentacją złożoną do akt sprawy. Zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje całego obiektu (lokalu) w tym nie wykazuje znajdujących się w nim urządzeń i instalacji (centralnego ogrzewania, instalacji gazowej), a zatem nie odpowiada prawu w świetle art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i uchybia zasadzie postępowania opartego na dyspozycji art. 7 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że kilkakrotnie zgłaszała uwagi do projektu, wskazywała na jego niekompletność, wykazywała również, że pomieszczenie piwniczne, jak wskazuje inwestor związane z lokalem, zostało przez niego zaadaptowane na cele socjalne samowolnie bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Zastosowane w tym pomieszczeniu rozwiązania techniczne dotyczące sieci (wodno - kanalizacyjnej, co, gazowej i wentylacyjnej) oraz rozwiązań konstrukcyjnych stwarzają niebezpieczeństwo użytkowania nieruchomości. Nierozstrzygnięcie zaś przez organy, podnoszonych przez Wspólnotę kwestii dotyczących zagrożenia bezpiecznego użytkowania nieruchomości czyni zasadnym uchylenie zaskarżonych decyzji. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części dotyczącej piwnicy. Jej zdaniem, na mocy uchwały Wspólnoty z 25 marca 2014 r. inwestor takie prawo utracił, gdyż piwnica przestała być częścią przypisaną wyłącznie do lokalu użytkowego inwestora. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. uczestnik postępowania B. W. przedstawił swoje stanowisko w sprawie twierdząc, że skarga powinna zostać oddalona. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi o wadliwym ustaleniu kręgu stron postępowania uczestnik wskazał, że zgodnie z poglądem powszechnie obowiązującym w orzecznictwie właściciel lokalu mieszkalnego w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową nie ma co do zasady legitymacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu prawa budowlanego. Wynika to z charakteru instytucji wspólnoty mieszkaniowej, uregulowanej w art. 6 ustawy własności lokali oraz ze sposobu zarządu wspólną nieruchomością, określonego w art. 21 tej ustawy. Wspólnota mieszkaniowa wyraża interes prawny swych członków a jednym z głównych celów prowadzenia postępowania administracyjnego właśnie z udziałem wspólnoty mieszkaniowej jest uniknięcie prowadzenia go z udziałem poszczególnych jej członków. Odstępstwo od wyrażonej powyżej zasady może nastąpić wyjątkowo - jeżeli członek wspólnoty wykaże swój własny, zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony, co jednak nie miało miejsca w niniejszym stanie faktycznym. W kwestii obszaru oddziaływania obiektu uczestnik stwierdził, że nawet gdyby zaakceptować pogląd skarżącej, że wszystkie lokale znajdujące się w budynku przy ulicy D. w G. znajdują się w obszarze oddziaływania lokalu, którego dotyczyło postępowanie administracyjne, nie sprawiłoby to, że każdy z właścicieli tych lokali posiadałby własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony. Wręcz przeciwnie - wszyscy właściciele lokali posiadaliby wspólny interes prawny, uzasadniając tym samym występowanie w charakterze strony wspólnoty mieszkaniowej, reprezentującej ich na zasadach opisanych powyżej. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że przez lokal, w którym wykonano roboty budowlane przechodzą trzy piony instalacji gazowej zasilającej lokale mieszkalne położone powyżej lokalu użytkowego. Interes prawny właścicieli tych lokali nie staje się przez to zindywidualizowany, ponieważ kwestia ta jest wspólna dla ich grupy. W kwestii prawa do dysponowania nieruchomością w części dotyczącej piwnicy uczestnik wyjaśnił, że stanowisko skarżącej, że inwestor nie legitymował się tym prawem w części dotyczącej objętej projektem piwnicy w związku z uchyleniem przez Wspólnotę dnia 25 marca 2014 r. uchwały z 25 czerwca 2001 r. wyrażającej zgodę na odpłatne użytkowanie piwnicy i o przeznaczeniu części wspólnej na część lokalu użytkowego jest wadliwe, gdyż przedłożony w postępowaniu administracyjnym projekt nie przewidywał przebudowy piwnicy. Już choćby z tej przyczyny powyższy zarzut jest bezprzedmiotowy i niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wywiedzione w niej zarzuty uznać należy za niezasadne. W analizowanej sprawie administracyjnej decyzją organu pierwszej instancji zatwierdzony został projekt budowlany oraz udzielono inwestorowi pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu handlowo-usługowego na sklep spożywczy, znajdującego się w budynku położonym przy ul. D. w G. na terenie działki nr [...] (roboty wewnątrz lokalu). Powyższa decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu, na co wskazuje w szczególności analiza zarzutów skargi jak i argumentacja stanowiska Wspólnoty wyrażana w postępowaniu administracyjnym, jest kwestia ustalenia kręgu stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W szczególności zaś skarżąca kwestionuje okoliczność pozbawienia charakteru stron postępowania poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych, mieszczących się w obiekcie budowlanym, w którym realizowana ma być inwestycja i przyznanie statusu strony wyłącznie Wspólnocie, jako reprezentantowi właścicieli lokali. Zdaniem skarżącej jest bezsporne, że lokale należące do poszczególnych właścicieli znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Rozważając przedmiotową kwestię należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania wyznaczany jest po myśli art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przytoczony przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do normy prawnej wynikającej z art. 28 k.p.a. W tezie pierwszej wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1859/12 (Lex nr 1457693) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy." Powyższe z kolei prowadzi do wniosku, że kluczowe znaczenie dla określenia przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, mają dwie kwestie: obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę oraz tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Można jednocześnie przyjąć, że z oczywistych względów stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor. Jeśli chodzi o kwestię reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że w postępowaniu administracyjnym, co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000, nr 80, poz. 903 ze zm.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (porównaj: wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, Lex nr 1483452 i przytoczone tam orzecznictwo). Przy czym, zdolność występowania wspólnoty mieszkaniowej jako strony postępowania ograniczona jest do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 146/09, Lex nr 555030). Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Przez grunt zaś należy rozumieć nieruchomość gruntową (część powierzchni ziemi), na której został posadowiony budynek. Takie rozumienie określenia "nieruchomość wspólna" znajduje potwierdzenie w innych przepisach ustawy o własności lokali, w tym w art. 5 ust. 1, art. 3 ust. 5, art. 8 ust. 1 oraz art. 9. W konsekwencji przyjąć należy, że nieruchomością wspólną jest tylko ta nieruchomość wpisana do księgi wieczystej, na której posadowiony jest budynek, w którym wyodrębniono lokale, a właścicielom tych lokali przysługuje udział we własności takiej nieruchomości jako prawo związane z własnością lokalu. Jak wskazano powyżej, reguły ustalania kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4 z 2011 r., s. 336 i nast.). Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerujących w części wspólne budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, stroną postępowania jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście istnieją sytuacje, w których poszczególni właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania niezależnie od zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Może to jednak nastąpić wówczas, gdy wykażą oni, że planowana inwestycja ingerować będzie w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu, a w szczególności, że przedmiot ich własności (konkretny lokal mieszkalny) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W rozwinięciu przytoczonej powyżej definicji, przyjdzie wskazać, że przez oddziaływanie obiektu, o którym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, rozumie się takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów ustawy Prawo budowlane, przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, itp., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony (por. przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/13, Lex nr 1408014). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że treść rozstrzygnięcia wydanego w drugiej instancji wskazuje, że organ odwoławczy dokonał analizy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a jej wynikiem jest stwierdzenie, że inwestycja w kształcie zaplanowanym przez inwestora nie będzie oddziaływać na poszczególne lokale mieszkalne, znajdujące się w budynku przy ul. D. w G. Kontrolując powyższe stanowisko organu administracji sąd doszedł do przekonania, że z projektu budowlanego nie wynika, aby skutki zrealizowania inwestycji miały w jakikolwiek sposób ingerować lub wpływać na prawa związane z posiadaniem poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. D. Roboty budowlane nie będą obejmowały prac dotyczących mieszkań poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Skarżąca podnosi przy tym, inwestycja naruszać będzie § 165 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez działania inwestora polegające na zabudowie pionów instalacji gazowej. Zgodnie z powołanym przepisem, rozwiązania techniczne instalacji gazowej powinny umożliwiać samokompensację wydłużeń cieplnych oraz eliminować ewentualne odkształcenia instalacji, wywołane deformacją lub osiadaniem budynku (ust. 1). Przewody instalacji gazowych w piwnicach i suterenach należy prowadzić na powierzchni ścian lub pod stropem, natomiast na pozostałych kondygnacjach nadziemnych dopuszcza się prowadzenie ich także w bruzdach osłoniętych nieuszczelnionymi ekranami lub wypełnionych - po uprzednim wykonaniu próby szczelności instalacji - łatwo usuwalną masą tynkarską, niepowodującą korozji przewodów. Wypełnianie bruzd, w których są prowadzone przewody z rur miedzianych, jest zabronione (ust. 2). Ponadto, przewody gazowe z rur stalowych, po wykonaniu próby szczelności, powinny być zabezpieczone przed korozją (ust. 3). Z akt sprawy (przedłożonego projektu budowlanego) wynika, że instalacja kanalizacji sanitarnej włączona zostanie do istniejącego przyłącza kanalizacji. Jeśli chodzi o instalację wodociągową – będzie ona zasilana z istniejącego przyłącza wodociągowego. Z kolei, w odniesieniu do instalacji ogrzewania w projekcie napisano, że na sali sprzedaży przewiduje się zastosowanie ogrzewania z systemu klimatyzacji typu Split z grzałkami elektrycznymi. Grzejnik należy umieścić w pomieszczeniu socjalno – biurowym, zgodnie z rzutem technologii. Nie ma zaś potrzeby przebudowy istniejącej instalacji c.o. Inwestor w piśmie z dnia 13 stycznia 2014 r., w odpowiedzi na zastrzeżenia Wspólnoty wyjaśnił, że centralne ogrzewanie lokalu pozostanie bez zmian. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie sądu, słuszne jest stanowisko organów administracji zawarte w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, że cytowany wyżej przepis rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych w żaden sposób nie zostanie naruszony, a ze względu na fakt, że w ramach inwestycji nie będą prowadzone roboty zmierzające do zmiany instalacji grzewczej – brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja w tym zakresie oddziaływać będzie na poszczególne lokale w budynku przy ul. D. Przypomnieć należy, że tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. W niniejszej sprawie, Wspólnota - domagając się uznania za strony postępowania właścicieli poszczególnych lokali - takich okoliczności nie wykazała. Zdaniem Sądu, wojewoda prawidłowo ustalił na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w szczególności w oparciu o projekt budowlany, że roboty budowlane ograniczą się jedynie do lokalu inwestora oraz do instalacji wodno-kanalizacyjnej, gazowej i wentylacyjnej znajdującej się w części wspólnej budynku. Zauważyć również należy, że dokumentacja techniczna dotycząca projektu, została sporządzona przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami w zakresie projektowania. Rolą organów architektoniczno-budowlanych na etapie badania prawidłowości projektu budowlanego jest m.in. sprawdzenie, czy został on wykonany przez osoby uprawnione. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie powziął wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Nie dopatrując się naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane sąd w konsekwencji nie dostrzegł naruszeń art. 10 k.p.a. przez brak zawiadomienia właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych o toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu. Zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony skoro przymiot strony w analizowanych okolicznościach faktycznych sprawy nie przysługiwał właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych. Zauważyć też wypada, że żaden z członków Wspólnoty, właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych budynku przy ul. D., nie domagał się uznania za stronę w toczącym się postepowaniu administracyjnym, w konsekwencji nie wykazywał swego interesu prawnego w tym postępowaniu. Podobnie, sąd nie dopatrzył się naruszeń art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, który w ocenie sądu został prawidłowo zebrany i wnikliwie przeanalizowany. Nie znalazł potwierdzenia także zarzut, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części dotyczącej pomieszczenia socjalnego (piwnicy). Jak wynika z akt sprawy piwnica znajdująca się pod lokalem użytkowym inwestora, na mocy uchwały Wspólnoty z dnia 25 listopada 1998 r. została uznana za część przynależną wyłącznie do lokalu inwestora. Wprawdzie w uchwale z 25 marca 2014 r. Wspólnota uchylił uchwałę z 25 listopada 1998 r. (por. k. 13 akt sądowych). Jednak inwestor zakwestionował legalność tej ostatniej uchwały, co jest przedmiotem postępowania przez Sądem Okręgowym w Gdańsku w sprawie I C 445/14, w toku którego sąd wstrzymał wykonalność uchwały z 25 marca 2014 r. Należy zatem uznać, że podjęta uchwała nie miała wpływu na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością, także w części dotyczącej piwnicy. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga, co do zasady, zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jednakże, stosownie do art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a ponadto jest poprzedzone dokonaniem oceny poprawności złożonego wniosku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej pod kątem m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania projektu przez osoby uprawnione. W niniejszej sprawie ponadto, z uwagi na charakter obiektu, w którym prowadzona ma być inwestycja – stanowiącego zabytek, istotne znaczenie ma regulacja art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił inwestorowi pozwolenia zmianę sposobu korzystania z zabytku (kamienicy przy ul. D. w G. wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...]) w parterze kamienicy, przez zmianę z funkcji gastronomicznej na funkcję handlowo – usługową. Ponadto, w decyzji z tego samego dnia, organ ten zezwolił inwestorowi na montaż na zabytku tablicy reklamowej, montaż dzwonka oraz agregatu chłodniczego w otworze okiennym elewacji tylnej, po demontażu okna, bez naruszania kraty ozdobnej – na zasadach opisanych w powołanej decyzji. Z powyższego wynika, że wynikający z przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego wymóg uzgodnienia w zakresie wykonywania prac budowlanych w otoczeniu zabytku, został spełniony. Mając powyższe na uwadze, a także fakt, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), skarga została oddalona.