II OSK 1859/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 77/12 w sprawie ze skargi B.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 77/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. znak [...] utrzymującej w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...]1, znak [...], którym odmówiono wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu U.C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lokalizowanego na terenie dz. nr ew. 1 z obrębu [...] przy ul. J. w Warszawie, Dzielnica Włochy. Powyższe orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym: Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] znak [...] ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr 1 w obrębie [...] przy ul. J. na terenie Dzielnicy Włochy w Warszawie. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2010r. U.C.zwróciła się do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Urzędu Dzielnicy Włochy o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w celu adaptacji budynku jednorodzinnego typ "Bogusia" znajdującego się na wyżej wskazanej działce przy ul. J. w Warszawie. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...] m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem U.C. W związku z powyższym, pismem z dnia 25 maja 2011 r. B. K., właścicielka działki nr 2, sąsiadującej z nieruchomością, na której miała być prowadzona przedmiotowa inwestycja, wniosła do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zażądała równocześnie obniżenia wysokości dachu wybudowanego na podstawie pozwolenia domu jednorodzinnego do wysokości okien na jego poddaszu. W uzasadnieniu pisma wnioskodawczyni, podała, iż inwestycja ta została zrealizowana niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, co spowodowało ograniczenie dostępu do światła dziennego z domu wnioskodawczyni. Dom budowany na podstawie pozwolenia dla U.C. znacznie przekraczał swą wysokością budynek mieszkalny wnioskodawczyni, co więcej posiada on dach znacznej wielkości skonstruowany pod kątem 45 °, a realizacja inwestycji nastąpiła poza linią zabudowy. Wnioskodawczyni podniosła także, iż właściciele sąsiedniej działki położonej przy ul. J., identycznej pod względem wielkości z tą objętą inwestycją, nie otrzymali pozwolenia na budowę odrębnego domu, a jedynie na dobudowę elementów do starego domu, z zachowaniem jego wysokości. Natomiast pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. zgodnie z wezwaniem organu, przedłożyła argumentację przemawiającą w jej opinii za istnieniem interesu prawnego, który uprawniałby wnioskodawczynię do bycia stroną przedmiotowego postępowania. Podtrzymując wcześniejszą argumentację skarżąca wskazała równocześnie, iż posiadała przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] znak [...], co jej zdaniem upoważnia ją także do występowania w charakterze strony w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] znak [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli jednak z żądaniem występuje osoba nie będąca stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zatem w pierwszej kolejności organ uprawniony do stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia administracyjnego bada czy postępowanie z wniosku danego podmiotu w ogóle może być wszczęte. Kluczowe dla ustalenia kręgu podmiotów postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku takiego postępowania, było zdaniem organu, zakreślenie kręgu osób mogących być zdefiniowane jako strona. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010, nr 243, poz. 1623), stanowiącym lex specialis wobec ogólnej normy z art. 28 k.p.a., krąg tych osób, poza inwestorem, obejmuje także właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez taką nieruchomość, jak wskazywał organ, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten musi zostać każdorazowo ustalony w oparciu o konkretne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jego ustalenie nie może zaś wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu władającego daną nieruchomością. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że nieruchomość należąca do B.K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, poz. 690 z późn. zm.,) czyli odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Budynek będący przedmiotem inwestycji znajduje się bowiem w odległości ok. 6,50 m od granicy działki o nr ew. 2 należącej do wnioskodawczyni. Ponadto Wojewoda stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisu § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia, a zatem ze względu na gabaryty budynku oraz jego oddalenie od budynku usytuowanego na działce skarżącej, nieruchomość do niej należąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W szczególności inwestycja ta nie narusza praw osób trzecich w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia obiektów istniejących. Od powyższego postanowienia B.K. w dniu 24 września 2011 r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i wnioski zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...]. Podnosiła, iż ze względu na wysokość przedmiotowego budynku i wysokość jego dachu oraz fakt, iż został on wybudowany wbrew warunkom wskazanym w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] przekraczając linię zabudowy, w sposób istotny zostały ograniczenie jej prawa. Usytuowanie i rozmiary budynku w znaczny sposób zmniejszyły bowiem oświetlenie i nasłonecznienie jej domu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał argumentację organu I instancji, podkreślając ponadto, że za znajdującą się w obszarze oddziaływania inwestycji może być uznana nieruchomość, gdy przez oddziaływanie to zostaną naruszone konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno- budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Organ odwoławczy przyznał, że ograniczenie dostępu do światła słonecznego świadczyć może o występowaniu takiego interesu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, lecz musi on wynikać z konkretnych przepisów prawa. Organ stwierdził zgodność projektu przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w szczególności § 12, 13, 60 i 271-273 tego aktu. W związku z powyższym organ nie znalazł podstaw do przyznania B.K. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Równocześnie organ stwierdził, że fakt przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie implikuje przyznania takiego statusu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż krąg uczestników obu postępowań ustalany jest w oparciu o odmienne przepisy. Organ wskazał także, iż zarzut usytuowania budynku poza linią zabudowy nie może podlegać badaniu w przedmiotowej sprawie ze względu na jego merytoryczny charakter. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 12 grudnia 2011 r. wniosła B.K. zarzucając mu: • naruszenie art. 28 k.p.a. uprawniającego do uwzględnienia interesu prawnego skarżącej, • naruszenie art. 7 k.p.a, tj. zasady praworządności i interesu obywatela jako strony. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła swą wcześniejszą argumentację dotyczącą przyznania jej statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, a ponadto w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na jej wniosek przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podtrzymała także swe wcześniejsze twierdzenia w zakresie niezgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa i decyzją o warunkach zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując wcześniejszą argumentację organ wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a, gdyż wydając skarżone postanowienie dokonał dogłębnej analizy akt sprawy, zaś przesłanki podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo omówione w jego uzasadnieniu. Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 77/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że zakres jego kontroli instancyjnej ograniczony jest jedynie do badania zgodności wydanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć z przepisami prawa. Tymczasem zaskarżonemu postanowieniu zarzutu niezgodności z normami prawnymi postawić nie można. Sąd przychylając się do argumentacji zawartej w postanowieniach organów obu instancji, podniósł, że aby zgodnie z normą art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mógł być podmiotowi przyznany status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jej nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji. Interpretując powyższe Sąd przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym skarżąca w niniejszej sprawie winna wykazać swój interes prawny, a więc przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 12 września 2002 r., I SA/Lu 369/02, wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., IV SA 345/97). Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca nie wskazała takiego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jej interes prawny, samo bowiem zacienienie jej działki nie stanowi dostatecznej podstawy takiego interesu. Podnoszone przez skarżącą twierdzenia uzasadniają bowiem jedynie istnienie po jej stronie interesu faktycznego. Sąd wskazał także jednoznacznie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ograniczony został do nieruchomości, na której była ona realizowana. Jednocześnie w treści uzasadnienia wyroku zostało wskazana istotna okoliczność, że krąg podmiotów, którym może być przyznany status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest określany jednakowo w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zarówno kiedy postępowanie to jest prowadzone w trybie zwykłym , jak i w trybach nadzwyczajnych, a więc także o stwierdzenie nieważności wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organy w przedmiotowej sprawie prawidłowo oceniły, iż projektowana inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla nieruchomości skarżącej, wysokość zaś przedmiotowego budynku nie narusza ustaleń decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009r. nr [...] o warunkach zabudowy, w której dopuszczono realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości maksymalnej do 8,5 m. Tymczasem przedmiotowy budynek ma wysokość 8,19 m. W opinii Sądu także usytuowanie przedmiotowego budynku jest zgodne z §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, że ani gabaryty budynku, ani fakt usytuowania go od strony wschodniej działki skarżącej nie powodują ograniczenia zabudowy tej działki oraz ograniczenia jej odpowiedniego oświetlenia i czasu nasłonecznienia. Zdaniem Sądu I instancji, fakt otrzymania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nie ma znaczenia z punktu widzenia postępowania niniejszego, wobec innych podstaw prawnych ustalania tych kręgów. Jednocześnie Sąd wskazał, że zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być przedmiotem badania w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.K. zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 113 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez ograniczenie rozpatrywania skargi do powielenia stanowiska i ustaleń przyjętych w zaskarżonym postanowieniu, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności bez jakichkolwiek prób wyjaśnienia zarzutów podniesionych w skardze o sankcjonowaniu w zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymania w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i generalnie braku rozpoznania skargi, a jedynie powielenia argumentacji zastosowanej w zaskarżonym postanowieniu GINB, bez jakiejkolwiek próby wyjaśnienia rozbieżności w dokumentacji akt sprawy, w tym w szczególności do parametrów wybudowanego budynku, • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchybienie wymogom wyjaśnienia rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku, w tym w szczególności braku jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do podstaw wymaganej wszechstronności rozpatrzenia przez organy orzekające stanu faktycznego sprawy i przekonywującego uzasadnienia swoich decyzji, mimo podniesionych w tej kwestii zarzutów wydania decyzji i przeprowadzenia postępowania administracyjnego wbrew obligacjom z art. 7, 8, 9 ,77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. . 2. naruszenie przepisu art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie uznanie statusu skarżącej jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i nie uznanie nieruchomości, której jest właścicielką za znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. wybudowanego przez U.C. budynku, mimo iż miała status strony w postępowaniu przy ustalaniu warunków zabudowy tego budynku i mimo, iż ewidentnie nieruchomość skarżącej znajduje się w sferze tego oddziaływania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie złożonej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] i utrzymującego w mocy tym postanowieniem postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] znak [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., stwierdzić należy, że w ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w sprawie przez skarżącą. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl z kolei art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zakres regulacji objętej powołanym przez autorkę skargi kasacyjnej przepisem każe przyjąć, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może zostać naruszony, a co za tym idzie może stać się skuteczną podstawą kasacyjną, jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a skarżący wykaże, że zastosowane przez Sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były błędne. W sytuacji, gdy Sąd I instancji w trakcie prowadzonego postępowania sądowego nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się w skardze kasacyjnej na art. 106 § 5 p.p.s.a., jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., I OSK 779/10, LEX nr 745322, wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 2369/10, LEX nr 1372091, NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. I OSK 1026/06, Lex 322261). Przy czym zauważyć należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Jest kwestią niesporną, że w niniejszej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe nie było prowadzone. Sąd I instancji ani z urzędu, ani na wniosek skarżącej nie postanowił o dopuszczeniu określonych dowodów w sprawie, co czyni powyższy zarzut niezasadnym. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., który to przepis reguluje jedno z uprawnień i obowiązków przewodniczącego. Naruszenie tej normy prawnej może mieć miejsce jedynie, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane sądowi (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11). Przedstawione wyżej okoliczności nie zaistniały, a tym samym zarzut uchybienia tej normie nie był zasadny. Podniesione w tym zarzucie naruszenie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. nie jest oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym ograniczony sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Możliwość skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może zaistnieć na przykład w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy ( w zakresie podmiotowym jak przedmiotowy) lub z przekroczeniem granic danej sprawy ( por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). W rozpoznawanej sprawie powyższe sytuacje nie zaistniały. Natomiast naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (patrz wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy jego treści nakazane art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia i umotywowania podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., I GSK 1064/11, LEX 1331481). Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Wskazać należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). Przez obszar ten wskazany przepis uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu. Aby więc uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skarżąca kasacyjnie nie jest stroną postępowania w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowani jej działki w związku z inwestycją zrealizowaną na działce sąsiedniej. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności czynią bezpodstawnym ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższe rozważania w opraciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.