II SA/Gd 422/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy z wniosku J. S. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 145/09 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 250,00 (dwieście pięćdziesiąt) zł, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200,00 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych, prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2008 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA wskazał między innymi, iż ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić jaki sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, został określony w pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego i czy ten sposób został zmieniony oraz kiedy. Ustalając określenie sposobu użytkowania w pozwoleniu na budowę organ powinien uwzględnić nie tylko samą treść decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przede wszystkim zatwierdzony nią projekt oraz inne dokumenty, w tym m.in. postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 maja 1992 r. wraz z adnotacją na odwrocie. Jeżeli zostanie ustalone, że zmieniono sposób użytkowania obiektu budowlanego, to należy wyjaśnić, czy dokonano tego w zgodzie z obowiązującymi w czasie zmiany przepisami Prawa budowlanego. Jeżeli nie, to należy przeprowadzić postępowanie, które Prawo budowlane przewiduje w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, przy czym należy uwzględnić przepisy przejściowe licznych nowelizacji Prawa budowlanego, których obecnie nie sposób wskazać, gdyż nie wiadomo kiedy nastąpiła ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego powinien również sprawdzić czy z wentylatora wydobywa się dym, a jeżeli tak to jaka jest tego przyczyna i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć odpowiednie rozstrzygnięcia. WSA nakazał również, aby organ nadzoru budowlanego wyjaśnił kwestię komina wędzarni, przy czym wobec tego, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał wprost komina, ale jest oczywiste, że skoro przewidywał wędzarnię, to jego wykonanie jest zgodne z projektem budowlanym, organ nadzoru powinien sprawdzić, czy jego wysokość jest odpowiednia do przewidywanej i rzeczywiście prowadzonej produkcji. W związku z tym kwestię tę wyjaśni w ramach postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. J.S. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania opisanego powyżej wyroku. Następnie J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z powodu niewykonania wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż pismem z dnia 12 marca 2010 r. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ I instancji pomimo wezwań WINB ani nie załatwił sprawy, ani nie zajął stanowiska. Wobec powyższego skarżący wezwał organ do wykonania wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt [...]. Do dnia złożenia wniosku wyrok nie został jednak wykonany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. wyjaśnił, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. zakreślił mu termin do dnia 30 czerwca 2010 r. na załatwienie sprawy. Jednocześnie organ poinformował, że po wydaniu wyroku, stosując się do skierowanych zaleceń, podjął czynności zmierzające do ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie napotyka na trudności spowodowane opieszałością w udzielaniu odpowiedzi przez inwestora, a także organy i instytucje, których opinie są niezbędne do podjęcia merytorycznych decyzji w sprawie. Ponadto osoba, która prowadziła to postępowanie zwolniła się. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r. Nr [...] orzekł o braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego w stosunku do budynku masarni bez ubojni zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. Z., którego właścicielami są R. i A. M. W piśmie procesowym skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2010 r. J. S. wskazał, iż podjęte przez organ czynności zmierzające do wykonania wyroku WSA w Gdańsku w żadnej mierze nie odpowiadają standardom postępowania administracyjnego, o których stanowią przepisy art. 7 i 10 kpa, a wydana w postępowaniu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2010 r., Nr [...] w sposób oczywisty narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa, przez co jest sprzeczna z prawem. Decyzja ta nie została poprzedzona wszczęciem i przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. W istocie sprawa w dalszym ciągu nie została załatwiona przez wszczęcie nakazanych wyrokiem Sądu postępowań, czy też kontynuację będących w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. W myśl przepisu art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby Sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, a ponadto strona przed wniesieniem skargi do Sądu musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, obie przesłanki zostały spełnione, dlatego też skarga J. S. zawierająca żądanie wymierzenia organowi I instancji grzywny zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż skarżący, przed złożeniem skargi do Sądu na niewykonanie wyroku, pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r., wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt [...] - spełniając tym samym warunek formalny dopuszczalności skargi z art. 154 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji publicznej za bezczynność w rozpoznaniu sprawy, występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu jest żądanie zastosowania przez Sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroku sądu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności bądź wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1899/08, niepublikowany). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 328 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). W przypadku wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 kpa, w szczególności zgodnie z §1 - bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 kpa wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie skarżący domaga się ukarania grzywną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt [...], którym uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2009 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2008 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wskazanego wyroku WSA zawarł szereg przytoczonych wyżej wskazań, którymi winny kierować się organy administracji w trakcie prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego celem zapobieżenia w przyszłości stwierdzonym nieprawidłowościom. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał wskazany prawomocny wyrok WSA w Gdańsku wraz z aktami administracyjnymi sprawy w dniu 25 sierpnia 2009 r. Następnie z akt sprawy wynika, że w dniu 31 sierpnia 2009 r. akta administracyjne sprawy wraz z wyrokiem zostały doręczone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru. W takich okolicznościach stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca, a przy uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt administracyjnych, tj. od 31 sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu rozpatrywana sprawa wobec szczegółowej analizy w wydanym w sprawie wyroku i sformułowania szczegółowych wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania nie powinna być uznana za sprawę szczególnie skomplikowaną. Z analizy akt sprawy wynika jednak, iż po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy PINB nie podjął we wskazanym terminie stosownych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Od 31 sierpnia 2009 r. do marca 2010 r. organ nie prowadził żadnych czynności w sprawie, uchybiając w ten sposób ogólnym zasadom postępowania nakazującym organom administracji działanie wnikliwe i szybkie (art. 12 kpa) jak i przepisom o terminach załatwiania spraw. Stanowisko organu, iż podejmował on w sprawie czynności nie wyłącza jednak twierdzenia, iż w sprawie (do dnia wniesienia skargi) nie doszło do wykonania wyroku. Organ administracji publicznej wbrew treści art. 36 § 1 i 2 kpa zaniechał przy tym zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ I instancji dopuścił się długotrwałej bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r. Dopiero w dniu 30 czerwca 2010 r., a więc już po wniesieniu przez J. S. skargi do Sądu, organ I instancji wydał decyzję opisaną wyżej decyzję Nr [...]. Zgodnie jednak z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd oceniając zasadność skargi bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Tym samym Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę, jeżeli w dniu wnoszenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Odnosząc się do treści pisma skarżącego z dnia 4 lipca 2010 r., Sąd wskazuje, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie jest upoważniony do badania legalności rozstrzygnięcia organu, więc czy jest ono zgodne z prawem. Analizując jednak treść opisanej decyzji PINB, bez wgłębiania się w ocenę prawidłowości postępowania i samej decyzji, Sąd zauważa, iż wykonuje ona zalecenia WSA zawarte w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. Organ dokonuje dodatkowych ustaleń odnośnie kwestii wskazanych w tym wyroku (dotyczących komina wędzarni), a także ocenia materiał dowodowy przyjmując w konsekwencji, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu. Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym przez stronę, że wydana decyzja nie wykonuje wskazań tego wyroku, przy czym jej poprawność pod względem prawnym nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, iż odstąpienie od wiążącej oceny prawnej zawartej w wydanym przez Sąd wyroku nie stanowi niewykonania orzeczenia sądowego, lecz jego nieprawidłowe wykonanie. Nierespektowanie oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być zwalczane w drodze postępowania instancyjnego i stanowić podstawę uchylenia tego rodzaju decyzji (por. postanowienie NSA z 25 maja 2001 r., V SA 354/01 - ONSA 2002, nr 3, poz. 117). Ponadto, wobec stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, według którego organ utożsamia skargę na bezczynność organu z instytucją skargi wnoszonej w trybie art. 154 p.p.s.a o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku sądu wyjaśnić trzeba, iż skargi te dotyczą dwóch różnych materii: skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, natomiast skarga o ukaranie zmierza do wymierzenia sankcji za niewykonanie wyroku. Poza tym brak jest przepisów prawa, które wykluczałyby możliwość wystąpienia ze skargą o ukaranie organu za niewykonanie wyroku w sytuacji, gdy strona skarżąca wykorzystuje również środek w postaci skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy. Dlatego też, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r., Nr [...], działając na podstawie art. 37 § 2 kpa wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 czerwca 2010 r., niewątpliwie bowiem w chwili wniesienia zażalenia na bezczynność jak i wezwania do wykonania wyroku organ I instancji w bezczynności tej pozostawał. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że żądanie strony skarżącej wymierzenia organowi grzywny miało swą podstawę w art. 154 § 1 p.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 250 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie spełni grzywna swoją funkcję prewencyjną indywidualną). Ponadto Sąd uwzględnił okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji z dnia 30 czerwca 2010 r., dostosowując się przynajmniej do terminu dodatkowo wyznaczonego przez organ II instancji. W ocenie Sądu wymierzenie grzywny w zbliżonej do maksymalnej wysokości uzasadniać może jedynie wyjątkowo drastyczne i rażące naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów o terminach załatwiania spraw, a takie naruszenie w przedmiotowej sprawie nie występowało. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, odnośnie zaś kosztów postępowania orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.