II SA/Gd 424/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w E. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr G.RUT.477.16.2025.MN w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 4 października 2013 r. Prezydent Miasta Elbląga udzielił E. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "E.", "Spółka", "Skarżąca") pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wylotem kanalizacji deszczowej ( 315 mm zlokalizowanym na lewym brzegu rzeki B. w km 3+700 oczyszczonych wód opadowych z powierzchni 12,57 ha terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D. i G. w E. Pozwolenia udzielono na czas do 4 października 2023 r. W dniu 12 lipca 2024 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w Elblągu Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej: "PGW") Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", "organ pierwszej instancji") wpłynęło oświadczenie Spółki w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne"), za okres II kwartału 2024 r. Z oświadczenia wynikało, że od 1 kwietnia do 30 czerwca 2024 r. E. korzystało z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Informacją z 29 lipca 2024 r. Dyrektor, na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, ustalił Spółce za okres II kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 5.414 zł za odprowadzania do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Pismem z 17 grudnia 2024 r. Dyrektor, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast w okresie II kwartału 2024 r. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D. i G. w E., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania E. zwróciło się do Dyrektora o zawieszenie postępowań w sprawie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych lub odstąpienie od ich wymierzenia wskazując, że zobowiązało się do działań mających na celu zalegalizowanie korzystania z wylotów poprzez uzyskanie pozwoleń na korzystanie z nich. Spółka wskazała, że jako wyraz dobrej woli wnosiła i wnosi opłaty za korzystanie z tych wylotów, natomiast uzyskanie pozwoleń wymaga zaangażowania czasu i pieniędzy. W dniu 24 grudnia 2024 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z odwodnienia zlewni w okolicy ul. P. w E., ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej, do wód rzeki B. w km 3+700. Decyzją z 30 stycznia 2025 r. Dyrektor, na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 472c Prawa wodnego, wymierzył Spółce za okres II kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 27.070 zł za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast do rzeki B. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D. i G. w E., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Spółka posiadała udzielone decyzją z 4 października 2013 r. pozwolenie wodnoprawne na usługę polegającą na odprowadzaniu wylotem kanalizacji deszczowej ( 315 mm zlokalizowanym na lewym brzegu rzeki B. w km 3+700 oczyszczonych wód opadowych z powierzchni 12,57 ha terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D. i G. w E., ważne do 4 października 2023 r. Po tej dacie Spółka korzystając z tej usługi czyniła to bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor zwrócił uwagę, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Spółka złożyła dzień po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, tj. 24 grudnia 2024 r., a więc 446 dni po upływie obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że E. złożyło wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego po długim okresie korzystania z usług wodnych bez takiego pozwolenia. Odprowadzając wody opadowe do wód Spółka czyniła to mimo świadomości, że korzystanie z usług wodnych w II kwartale 2024 r. będzie się odbywać bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Świadczy to o tym, że Spółka dopuściła się rażącego zaniedbania składając wniosek o wydanie nowego pozwolenia dopiero po 446 dniach po upływie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym w okresie II kwartału 2024 r. świadomie korzystała z usługi wodnej bez pozwolenia, co wiąże się obowiązkiem poniesienia administracyjnej kary pieniężnej. Dyrektor podniósł, że dokonał oceny zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f k.p.a., uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w tym przepisie. Zdaniem organu pierwszej instancji ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący, bowiem pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Ustala się tam istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, jak choćby cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Końcowo Dyrektor zauważył, że ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie polegające na niedopełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju usługę wodną, co wprost wynika z zapisów art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Stosownie więc do art. 472aa ust. 3 pkt 3 tej ustawy administracyjna kara pieniężna została obliczona w wysokości 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód, ustalonej w informacji z 29 lipca 2024 r. w wysokości 5.414 zł za okres II kwartału 2024 r. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez E. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku PGW Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy") decyzją z 28 kwietnia 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Dyrektor RZGW opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 414 ust. 1 pkt 1 oraz art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, a odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że skoro pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony, to dbający o swoje interesy przedsiębiorca powinien wystąpić o wydanie pozwolenia na kolejny okres z wyprzedzeniem czasowym wraz z zachowaniem wszelkich wymogów, zarówno formalnych, jak i materialnoprawnych, tak aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego. Zwrócono uwagę, że żaden z przepisów Prawa wodnego nie stanowi, iż wystąpienie z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego - nawet o tożsamym zakresie jak dotychczas posiadane - powoduje, że dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne nie wygasa. Oznacza to, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a zakład nie uzyskał nowego pozwolenia wodnoprawnego, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem, do czasu uzyskania przez nową decyzję przymiotu ostateczności zakład działa bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że każde działanie wymagające zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego, zintegrowanego zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej, realizowane bez ich pozyskania, podlega administracyjnej karze pieniężnej (art. 189b k.p.a.). Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że w przepisach Prawa wodnego nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary, przez co należy rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zdaniem organu odwoławczego ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Zaznaczono, że znikoma waga naruszenia prawa, choć jest przesłanką konieczną do jej wystąpienia, nie jest wystarczająca do odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dyrektor RZGW wskazał, że zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych zostały wprost wskazane w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, brak jest zatem podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania tych kar z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia kary w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można stosować przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. (tzw. dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej), ze względu na to, że wysokość kary została ściśle określona w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego jako 500 % opłaty zmiennej, bez możliwości jej podwyższania lub obniżania. Odwołując się do judykatury wskazano, że administracyjne kary pieniężne za zachowania naruszające przepisy Prawa wodnego, których wysokość została bezwzględnie oznaczona przez ustawodawcę, nie pozostawiają organowi luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary. Dyrektor RZGW wskazał następnie, że istotnym elementem systemu ochrony wód, mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju, jest zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 Prawa wodnego), które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie tej ustawy (art. 334 pkt 2). Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód, czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji, szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego, a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, organ odwoławczy ocenił, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Zaznaczono, że powyższe wynika również z wagi, jaką przywiązano do wody jako podstawowego dobra o charakterze publicznym i swoistej z tej perspektywy wyłączności w wielu aspektach reglamentacji wodami, zarówno gdy chodzi o korzystanie z wód, jak również zarządzania wodami oraz kształtowania i ochrony zasobów wodnych zbiorczo ujmowanego jako gospodarowanie wodami na zasadach, które określa ustawa. Dyrektor RZGW wskazał, że stwierdził brak przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem od 5 października 2023 r. E. korzysta z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zatem nie można uznać, że doszło do znikomego naruszenia prawa. Zwrócono uwagę, że wniosek o udzielenie nowego pozwolenia Spółka złożyła dopiero 24 grudnia 2024 r., a więc po upływie 446 dni od wygaśnięcia starego. E. nie dopilnowało zatem, aby wniosek złożyć przed upływem okresu, na który było wydane pozwolenie wcześniejsze. Organ odwoławczy podniósł, że przed nowelizacją Prawa wodnego usługa wodna na odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego nie była objęta żadną sankcją. Dopiero ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2023 r., poz. 1963 ze zm.) wprowadziła zapis, że "administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425, ust. 1 ustawy Prawo wodne korzysta z wód (...) bez pozwolenia wodnoprawnego". Zdaniem Dyrektora RZGW można zatem przypuszczać, że Spółka nie spieszyła się ze złożeniem wniosku i uzyskaniem stosownej decyzji, gdyż do końca 2023 r. nie groziły jej z tego tytułu żadne konsekwencje. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawca we własnym interesie powinien wystąpić o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego w tożsamym zakresie jak posiadane dotychczas, z czasowym wyprzedzeniem, z zachowaniem wszelkich wymogów (materialnoprawnych i formalnych), tak, aby było możliwe uzyskanie kolejnego, nowego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego, tym samym zachowaniu ciągłości, legalności działania zakładu w zakresie usług wodnych. Odnosząc się do stanowiska Spółki, że uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na około dwa miesiące przed wejściem w życie art. 472aa Prawa wodnego byłoby w zasadzie niemożliwe, Dyrektor RZGW wskazał, że w tym przypadku E. mogło również skorzystać z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego i dopilnować, aby wniosek złożyć w terminie w nim przewidzianym, tj. w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane pozwolenie wcześniejsze (co skutkowałoby tym, że pozwolenie z 4 października 2013 r. by nie wygasło). Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że o ile może zgodzić się ze Spółką, iż brak pozwolenia wodnoprawnego nie miał wpływu na techniczny sposób odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, to jednak korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu oraz ponoszących opłatę stałą, gdzie podstawą jej ustalenia jest pozwolenie wodnoprawne. Dodatkowo, w dniu wydania zaskarżonej decyzji E. nadal nie posiadało wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zatem również nie zaprzestało naruszania prawa. W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów: 1. art. 472aa ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Dyrektora; 2. art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie przewidzianego w tym przepisie trybu pouczenia w stosunku do Skarżącej, pomimo okoliczności sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi E. powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z 20 grudnia 2022 r. w sprawie SK 66/21, dotyczący kary administracyjnej określonej w art. 9xb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r., poz. 399) - dalej: "u.c.p.g.", w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w sierpniu 2022 r., wskazując, że jej istota jest podobna do kary określonej przepisem art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, czyli określonej w "sztywnej" (jednostkowej) wysokości, co prowadziło do przyjęcia w zaskarżonej decyzji stanowiska, iż organ wymierzający karę jest związany podaną wysokością i nie ma możliwości jej zmniejszenia bez względu na okoliczności popełnionego naruszenia. Tymczasem TK uznał, że przepis ten oraz pozostałe regulacje ustawowe dotyczące tej kary w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z Konstytucją RP. Spółka wskazała, że również w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 stwierdzono, iż do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Uchwała ta przesądziła co do zasady o możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. W ocenie Skarżącej ww. stanowiska należy analogicznie zastosować w przypadku administracyjnych kar pieniężnych uregulowanych w Prawie wodnym, w szczególności w przepisie art. 472aa ust. 3 pkt 3. W tym zakresie wskazano, że w niniejszej sprawie nie wystąpił uszczerbek w środowisku, albowiem Spółka zachowała wszelkie wymagane standardy techniczne odprowadzania wód. Ponadto przez cały okres, którego dotyczy kara, Skarżąca wnosiła opłaty zmienne za korzystanie z usług wodnych, co jest bezsporne, pomimo braku posiadania w tym okresie ważnego pozwolenia wodnoprawnego i organ pobierał te opłaty pomimo tego, że uiszczający je podmiot formalnie nie posiadał w tym okresie pozwolenia wodnoprawnego, za co wymierzono mu karę pieniężną. Obecnie natomiast Spółka posiada już ważne pozwolenie wodnoprawne, zaś zarówno w okresie poprzedzającym i objętym zaskarżoną decyzją, jak i obecnie E. zachowywało i nadal zachowuje wymagane standardy techniczne odprowadzania do wód wód opadowych lub roztopowych, przejawiające się w wykonywaniu w okresach co 6 miesięcy przeglądów eksploatacyjnych urządzeń czyszczących, prowadzeniu zgodnej z dokumentacją techniczną eksploatacji i konserwacji tych urządzeń, prowadzeniu prawidłowej gospodarki odpadami powstającymi w wyniku procesu odprowadzania wód, utrzymywaniu wylotu w dobrym stanie technicznym - co zapewnia brak powstawania szkód w środowisku. Zatem posiadanie ważnego pozwolenia wodnoprawnego w okresie objętym decyzją nie spowodowałoby zmiany technicznego sposobu odprowadzania wód. Wynika to z faktu, że kanalizacja deszczowa, którą odprowadzane są wody jest wyposażona w urządzenia podczyszczające, eksploatowane i konserwowane zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi i na takich samych zasadach jak określone w wygasłym pozwoleniu wodnoprawnym. Powyższych okoliczności organy obu instancji nie kwestionują. W ocenie strony skarżącej również ważny interes społeczny, przejawiający się w konieczności zabezpieczenia zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy Miasta E. w zakresie zbiorowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, przemawiał przeciwko zaprzestaniu ich odprowadzania pomimo braku ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Do zadań własnych samorządu gminnego należą m.in. sprawy gospodarki wodnej, które Gmina Miasta E. wykonuje za pomocą Skarżącej spółki komunalnej. Zatem Skarżąca była zobligowana do wykonywania tej działalności w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych mieszkańców. Zdaniem E. wątpliwości prawne budzi również fakt wielokrotnego naliczenia przez organ kary administracyjnej za to samo przewinienie, poprzez jej naliczanie za kolejne kwartały roku, w których Spółka nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego. Zwrócono uwagę, że treść art. 472aa Prawa wodnego przemilcza okres, za jaki kara ta ma być naliczana. Biorąc zaś pod uwagę penalny charakter przepisu, w demokratycznym państwie prawa przepisy takie powinny być absolutnie precyzyjne i nie pozostawiać pola do interpretacji. Wymierzone kary (zarówno w tej, jak i w innych sprawach skierowanych do sądu) pozostają w rażącej dysproporcji do dokonanego przez Skarżącą naruszenia prawa (braku pozwolenia wodnoprawnego) i są nieadekwatne do wagi przewinienia. Dyrektor RZGW w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 29 stycznia 2026 r. Skarżąca podtrzymała w całości wniesioną skargę. W uzasadnieniu pisma odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") w Białymstoku z 7 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1190/25, wskazując, że zapadł on w analogicznym stanie faktycznym w kontekście stosowania trybu pouczenia, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wobec ziszczenia się przesłanek zaprzestania naruszania prawa oraz znikomej wagi takiego naruszenia. W wyroku tym uznano, że doszło do zaprzestania naruszania prawa, gdyż podmiot naruszający uzyskał nowe pozwolenie wodnoprawne. W ocenie Spółki taka sama sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W odniesieniu do przesłanki "wagi naruszenia prawa" strona skarżąca wskazała, że w powołanym wyżej orzeczeniu oraz wyrokach NSA, na których oparł się skład orzekający, stwierdzono, iż ocena istotności naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze dóbr prawnie chronionych. Uznano, że jeżeli w okresie braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego wprowadzane do wód wody opadowe lub roztopowe były podczyszczane w urządzeniu podczyszczającym, które podlega kontrolom technicznym, a w badanych próbkach wody nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających, nie można stwierdzić wystąpienia żadnych szkód dla środowiska. Sąd wskazał też, że należało uwzględnić, iż podmiot naruszający prawo w okresie wcześniejszym dysponował pozwoleniem na określoną usługę - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Odmiennie należy bowiem określić sytuację, gdzie określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagająca pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Elblągu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 stycznia 2025 r. wymierzającą E. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością za okres II kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 27.070 zł za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast do rzeki B. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D. i G. w E., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ww. ustawy usługi wodne polegają zaś na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (ust. 1). Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (ust. 3 pkt 7). Z art. 472aa Prawa wodnego wynika natomiast, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej (ust. 1 pkt 2). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (ust. 3 pkt 3). W sprawie jest poza sporem, że Skarżąca była beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta Elbląga w dniu 4 października 2013 r., które wygasło z dniem 4 października 2023 r., zaś wniosek o wydanie nowego pozwolenia złożyła 24 grudnia 2024 r. Tym samym, w okresie objętym ustaleniem w zaskarżonej decyzji administracyjnej kary pieniężnej, a więc w II kwartale 2024 r., Spółka nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych. W konsekwencji należało stwierdzić, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją Skarżąca korzystała z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, a zatem zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego podlega administracyjnej karze pieniężnej. Bez wpływu na powyższe pozostaje argumentacja Spółki w zakresie dotyczącym technicznego sposobu odprowadzania wód. Prawodawca uzależnia bowiem kwestię zasadności nałożenia kary od braku pozwolenia wodnoprawnego, nie zaś od faktycznego sposobu wykonywania konkretnych czynności. W rezultacie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego jest bezzasadny. Jak wskazano powyżej, E. nie legitymowało się pozwoleniem wodnoprawnym wymaganym w świetle art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, w związku z czym organy trafnie przyjęły, że istnieje podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższy przepis w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Samo zaś wyliczenie należnej kary na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego nie nastręcza żadnych problemów i zostało wyliczone przez organy administracji prawidłowo jako 500 % opłaty zmiennej, która została ustalona Spółce w informacji z 29 lipca 2024 r. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność tak ukształtowanej kary administracyjnej, przy czym nie ulega wątpliwości, że powyższy przepis nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Spółka powołała się natomiast na wyrok TK z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21, dotyczący kary administracyjnej określonej w art. 9xb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2025 r., poz. 733), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w sierpniu 2022 r., wskazując, że istota tej kary jest podobna do kary określonej w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, czyli określonej w "sztywnej" wysokości. Skarżąca argumentowała, że TK uznał, iż przepis ten oraz pozostałe regulacje ustawowe dotyczące kary w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z Konstytucją RP. W ocenie TK taka konstrukcja kar pieniężnych narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), a ich wysokość nie jest proporcjonalna do skali popełnionego naruszenia przepisów administracyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Surowość tych kar powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a więc do stopnia uszczerbku w środowisku. Zdaniem Spółki stanowisko to należy analogicznie zastosować w przypadku kar pieniężnych uregulowanych w Prawie wodnym. Należy zauważyć, że przywoływany przez Skarżącą wyrok TK odnosił się do normy przewidującej mechanizm karania podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Mechanizm ten zakładał wymierzenie kary administracyjnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Co istotne, jak podkreślił TK, w tamtej sprawie organy administracji publicznej, a następnie sądy administracyjne przyjęły, że nie ma możliwości ani miarkowania nałożonej kary administracyjnej, ani odstąpienia od jej wymierzenia (pkt 6.2 uzasadnienia). TK stwierdził też, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie miała również uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, w której stwierdzono, że "do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...)". TK zauważył, że uchwała ta została podjęta, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności związane z dopuszczalnością stosowania art. 189f k.p.a. oraz że została ona podjęta po wydaniu przez NSA wyroku w sprawie, w którym NSA uznał, że nie ma możliwości ani miarkowania kary administracyjnej za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych, ani odstąpienia od jej wymierzenia. TK uznał zatem za niekonstytucyjną normę prawną przewidującą obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywnej wysokości, bez możliwości jej miarkowania ani odstąpienia od jej wymierzenia. W ocenie Sądu regulacje prawne dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa Prawa wodnego różnią się w zasadniczy sposób od regulacji prawnych ocenianych przez TK w sprawie SK 66/21, choćby już tylko ze względu na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., która to możliwość w sprawie rozpatrywanej przez TK nie występowała. TK w swoim orzecznictwie wskazał m.in., że fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania administracyjnych kar pieniężnych nie przesądza o niekonstytucyjności ich wymiaru w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych. Strona skarżąca ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku teza ta jest całkowicie chybiona. Rozważając kwestię proporcjonalności sankcji należy wskazać na cel wprowadzonej regulacji. Otóż w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Prawo wodne przewidywało w art. 280 opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (pkt 1), z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (pkt 2). Zgodnie z art. 281 ust. 1 Prawa wodnego (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku: 1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2023 r., poz. 1963), nowelizująca Prawo wodne. Uregulowany poprzednio w art. 280 pkt 1 i 2 Prawa wodnego delikt administracyjny nie obejmował odprowadzania do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (usługa wodna wymieniona w art. 35 ust. 3 pkt 7). Aktualnie, zgodnie z art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi również delikt zagrożony karą administracyjną. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry zapisano, że przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych zostały wprowadzone do Prawa wodnego w związku z wnioskami i rekomendacjami opisanymi w licznych raportach po katastrofie ekologicznej na rzece Odrze, do której doszło w okresie letnim 2022 r. Wskazano m.in., że dotychczasowe regulacje dotyczące kar finansowych za wykroczenia negatywnie wpływające na gospodarkę wodną, ze względu na ich zdewaluowaną wysokość, nie spełniały w pełni swojego celu - prewencyjnego, jak również, że: "obecny system opłat za usługi wodne oraz opłaty podwyższonej wymaga dostosowania do występujących zdarzeń i wprowadzenia pewnych usprawnień pozwalających zapewnić lepsze jego funkcjonowanie, co pozytywnie wpłynie na ochronę wód. System ten wymaga zmiany w zakresie systemu opłat za usługi wodne i opłaty podwyższonej przez dostosowanie przepisów do występujących okoliczności i eliminacji lub ograniczenia uchylenia się od ponoszenia opłat w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do wód. Udoskonalenie obecnie funkcjonującego systemu pozwoli łatwiej przypisać odpowiedzialność podmiotom wprowadzającym ścieki do wód, co pozwoli na większą ochronę wód. W tym zakresie niezbędne jest rozbudowanie obecnego systemu administracyjnych kar pieniężnych. (...) zakłada się wprowadzenie zmian w systemie opłat za usługi wodne przez rozbudowę systemu administracyjnych kar pieniężnych (przede wszystkim w zakresie częściowego zastąpienia opłaty podwyższonej), doprecyzowania i uzupełnienia przepisów dotyczących przepisów związanych z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których ustalane są istotne parametry mające wpływ na ustalania opłat za usługi wodne. Zakłada się także poprawę i uzupełnienie obecnego systemu opłat za usługi wodne w zakresie działalności prowadzonej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. (...) Projektuje się przepis sankcjonujący m.in. każdy rodzaj korzystania z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej będzie zagrożony administracyjną karą pieniężną w normatywnie określonych granicach, co rozwiąże luki i wadliwości funkcjonującej obecnie opłaty podwyższonej za nielegalne korzystanie z wód". Powyższe założenia znalazły normatywny wyraz w treści art. 472aa ust. 3 Prawa wodnego, który w miejsce opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 1 tej ustawy - ograniczonej do dwóch rodzajów usług wodnych, tj. za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - wprowadził administracyjne kary pieniężne za każde działanie wymagające zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej, realizowane bez ich pozyskania, w tym wszystkie usługi wodne (art. 389 pkt 1 Prawa wodnego). Z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej wynika, że "propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego administracyjną karą pieniężną ma na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona jest obecna regulacja. Uregulowany obecnie w art. 280 i art. 281 Prawa wodnego delikt administracyjny ograniczony jest wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczy również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód wód opadowych lub roztopowych. Ponadto wysokość opłaty podwyższonej jest powiązana obecnie z wysokością opłaty zmiennej, tj. stanowiąca jej pięciokrotną wysokość, co niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie". Jeśli chodzi o wysokość administracyjnych kar pieniężnych to zasady ich ustalania zostały zróżnicowane. W art. 472aa ust. 3 Prawa wodnego podano wysokość kary poprzez określenie kwoty od 5.000 zł do 1.000.000 zł, co jest zasadą. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że podany sposób określenia kar nie dotyczy: 1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, 2) wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, 3) odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. W każdym z tych trzech przypadków podstawę do ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi określony procent (500 %) opłaty zmiennej odnoszącej się do danego poboru, wprowadzania lub odprowadzania odpowiednio wód, ścieków oraz wód opadowych. Z powyższego wynika, że w taki sam sposób ustalana była wysokość opłaty podwyższonej za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, o czym stanowił uchylony z dniem 31 grudnia 2023 r. art. 280 pkt 1 Prawa wodnego. Przepis art. 280 pkt 1 Prawa wodnego nigdy zaś nie został zakwestionowany przez TK pod kątem jego zgodności z Konstytucją RP. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry wskazano, że wysokość opłaty podwyższonej powiązana z wysokością opłaty zmiennej, tj. stanowiąca jej pięciokrotną wysokość, niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie. Regulacja ta nie została oceniona jako nadmiernie fiskalna, wręcz przeciwnie - ustawodawca zwrócił uwagę na nieadekwatność dotychczasowego sposobu ustalania opłaty podwyższonej jako zbyt niskiej w stosunku do funkcji, jaką ma pełnić. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 664/25 (przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro dla skutkującego karą deliktu w istocie powtórzono poprzednie regulacje dotyczące wysokości wymierzanej kary powiązane z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, iż kwestie proporcjonalności kary, a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane, czyniąc zarzut niekonstytucyjności art. 472aa Prawa wodnego niezasadnym. Po drugie, wysokość kary w ramach omawianego przypadku ustalana jest jako wielokrotność opłaty zmiennej, która to z kolei opłata jest ustalana jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu. Wyliczenie kary opiera się więc na jednoznacznych, jasnych i obiektywnych kryteriach. Dolegliwość sankcji pozostaje współmierna w relacji do ilości odprowadzonych wód i czasu naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy wymierzono Spółce karę w wysokości 27.070 zł, a więc w dolnych granicach "widełek" przewidzianych w art. 472aa ust. 3 Prawa wodnego (tj. od 5.000 zł do 1.000.000 zł), trudno więc uznać ją za zbyt restrykcyjną. Po trzecie, postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, m.in. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych wszystkich przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć. Zastosowanie tego przepisu zostało przez organy starannie rozważone i przeanalizowane, o czym w dalszej części uzasadnienia. Sąd nie podziela również wątpliwości Skarżącej co do konstytucyjności art. 472aa Prawa wodnego w zakresie, w jakim "przemilcza okres, za jaki kara ta ma być naliczana". Administracyjna kara pieniężna nakładana jest m.in. na podmiot korzystający z wód bez pozwolenia wodnoprawnego. Brak doprecyzowania przez ustawodawcę w ww. przepisie, że kara ta jest nakładana za cały okres korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego nie jest żadnym "przemilczeniem", jest to bowiem oczywiste i wynika z przepisu bez konieczności dokonywania żadnych dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy wskazać, że brak jest podstaw do tego, aby ramach niniejszego postępowania Sąd odmówił zastosowania art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją RP. Sąd nie podziela wątpliwości Skarżącej "w zakresie związania organu wymierzającego karę jej wysokością, tj. jej bezwzględnym kwotowym uzależnieniem od wysokości opłaty zmiennej pobieranej od podmiotu korzystającego z usług wodnych na podstawie ustawy". Omawiana regulacja jest adekwatna i proporcjonalna do celów jej wprowadzenia, jakim jest ochrona wód jako dobra szczególnie chronionego i eliminacja lub ograniczenie uchylenia się przez podmioty korzystające z wód od ponoszenia opłat w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do wód, co miało miejsce w czasie obowiązywania art. 280 pkt 1 Prawa wodnego. Kara administracyjna nie stanowi zapłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Wśród funkcji kary administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości. Z kolei funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ów prewencyjny cel w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty, skoro Skarżąca wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego złożyła dzień po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, tj. 24 grudnia 2024 r., a więc 446 dni po upływie obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Trudno uznać za przypadek, że działania zmierzające do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały podjęte przez Spółkę dopiero po rozpoczęciu postępowania mającego za przedmiot nałożenie na nią kary administracyjnej za niedopełnienie tego obowiązku, natomiast w okresie, gdy brak było normy sankcjonującej przedmiotowy delikt administracyjny E. nie wnioskowało o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Wnioskując o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej Spółka wskazywała, że na przełomie lat 2022-2023 doszło w jej strukturach do zmian kadrowych, na emeryturę odeszło wielu doświadczonych pracowników, w tym osoba odpowiedzialna za monitorowanie pozwoleń wodnoprawnych oraz nadzorowanie realizacji umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi na wykonanie aktualizacji pozwoleń, których termin obowiązywania zbliżał się do końca. Skarżąca argumentowała, że pracownik, który przejął te obowiązki, nie był świadomy wagi i znaczenia konieczności pilnowania upływu okresów posiadanych przez Spółkę pozwoleń wodnoprawnych. W ocenie Sądu opisane przez Spółkę okoliczności nie pozwalają przyjąć, że dochowała ona należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. Przeciwnie, wskazują one na lekceważenie przez Skarżącą obowiązku pozyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, po jego wygaśnięciu. Należy powtórzyć, że dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej E. złożyło wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega wątpliwości, że Spółka ponosi odpowiedzialność za działania swoich pracowników. Skarżąca podnosi także, że organ bezzasadne przyjął, iż na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a. W ocenie Skarżącej, mając na względzie okoliczności sprawy, organ powinien zastosować pouczenie, gdyż odprowadzanie wód odbywało się zgodnie ze standardami technicznymi i na takich samych zasadach jak określone w wygasłym pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, że organy obu instancji przeanalizowały podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie i trafnie przyjęły, że takie podstawy nie istnieją. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W doktrynie wskazuje się, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Co do zasady administracyjne kary pieniężne stanowią instrument prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego i zapobieganie naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Z kolei w judykaturze akcentuje się, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, gdyż mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Poprzez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1345/20). Pełnią one zatem funkcje prewencyjne, ale również mają działać represyjne, poprzez karanie za zachowania niezgodne z prawem. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej co do zasady niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Należy wskazać, że Dział IVa k.p.a. ("Administracyjne kary pieniężne"), obejmujący przepis art. 189f, został wprowadzony do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W uzasadnieniu projektu tej ustawy negatywnie oceniono okoliczność, że dotychczas nakładanie kar administracyjnych niejednokrotnie cechował automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia prawa. W piśmiennictwie wskazuje się, że dla zrozumienia wprowadzonych regulacji Działu IVa k.p.a. i prawidłowego ich stosowania w praktyce należy mieć na względzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych, w którym występuje tendencja do traktowania postępowań mających za swój przedmiot wymierzanie tego typu sankcji jako szeroko rozumianych "spraw karnych" i to niezależnie od tego, jak są one kwalifikowane w prawie krajowym (zob. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, ST 2018, nr 6, s. 23-32). Na podkreślenie zasługuje również to, że unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. W uchwale z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) NSA stwierdził, że przepisy Działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów Działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. NSA wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, iż intencją prawodawcy było, aby przepisy Działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny, ale również subsydiarny, pomocniczy względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych, co potwierdza w szczególności treść uzasadnienia projektu ustawy (VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). NSA zwrócił również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, przez co przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości niewystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., przedmiotem dalszej analizy należało uczynić przesłankę w postaci znikomej wagi naruszenia prawa. Ustawodawca w analizowanym przepisie nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa uznaje za znikome. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 5/22). W doktrynie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: 1) naruszenia kwalifikowane, 2) naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i 3) naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Z kolei w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 749/22, WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 8/22). Przyjmuje się także, że przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa należy ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w wyroku z 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 641/22 WSA w Bydgoszczy wskazał, że tzw. test proporcjonalności składa się z trzech kryteriów: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Kryterium przydatności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest przydatny do realizacji danego celu, tj. za pomocą tego środka możliwe jest osiągnięcie wyznaczonego celu. Kryterium konieczności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest konieczny do realizacji danego celu, tj. nie istnieje taki środek, który mógłby osiągnąć wyznaczony mu cel z równą skutecznością, a który jednocześnie byłby łagodniejszy dla prawnie chronionych wartości, zasad czy celów (zob. A. Mudrecki, Zasada proporcjonalności w prawie podatkowym, Warszawa 2020, LEX/el.). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy należało w pierwszej kolejności rozważyć wagę (ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu z perspektywy dóbr prawnie przezeń chronionych. Jak wynika z akt sprawy i co było przedmiotem ustaleń organów oraz oceny Sądu, Skarżąca naruszyła zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, który przewiduje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na usługi wodne. Zgodnie z art. 1 Prawa wodnego ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 tej ustawy w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (poprzednio art. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (zob. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019). Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego, a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Powyższe wynika również z wagi, jaką przywiązano do wody jako podstawowego dobra o charakterze publicznym i swoistej z tej perspektywy wyłączności w wielu aspektach reglamentacji wodami, zarówno gdy chodzi o korzystanie z wód, jak również zarządzania wodami oraz kształtowania i ochrony zasobów wodnych zbiorczo ujmowanego jako gospodarowanie wodami na zasadach, które określa ustawa (zob. P. Szuwalski, op. cit.). W nawiązaniu do powyższego, w ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary fakt złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przez Skarżącą. Zdaniem Sądu takie rozumowanie jest niewłaściwe w okolicznościach niniejszej sprawy z kilku powodów. Po pierwsze, zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednakże, zgodnie z ust. 2 art. 414, pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Bezsporne jest, że Skarżąca nie złożyła wniosku w powyższym terminie, co niewątpliwie świadczyłoby o dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu jej spraw związanych z wywiązywaniem się z obowiązków związanych z legalnym gospodarowaniem wodami. Po drugie, w cytowanym wyżej art. 414 ust. 2 Prawa wodnego ustawodawca zastrzega termin 90 dni przed upływem terminu utraty ważności dotychczasowego pozwolenia na jego złożenie przez podmiot korzystający ze środowiska. Jednocześnie, w ust. 3 art. 414 tej ustawy ustawodawca przewiduje uproszczony proces uzyskiwania przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, bowiem do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Po trzecie, warto zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/2/22). Między sytuacją ocenianą przez NSA w powołanej uchwale a występującą w niniejszej sprawie nie ma wprawdzie pełnej tożsamości, ale zachodzi analogia, która uzasadnia ich jednolitą ocenę z punktu widzenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. Zgodnie z ww. uchwałą NSA w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W świetle ukształtowanego na jej podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, opłata podwyższona nie powinna być naliczana, jeżeli podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska w czasie właściwym złożył wniosek, czyli podjął należącą doń czynność warunkującą konkretyzację normy, a przyczyny braku tej konkretyzacji leżą już tylko po stronie organu (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3889/19). W sprawie rozpatrywanej przez NSA wątpliwości wzbudził stan faktyczny, w którym podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie tego czasu nadal korzystał ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego kolejnego pozwolenia na kolejny okres. Co istotne, z motywów przywołanej uchwały wynika, że instytucja odstąpienia od nałożenia odpowiedzialności prawnej zarezerwowana jest dla sytuacji wyjątkowych i nawet podjęcie starań o wydanie nowego pozwolenia przed upływem terminu ważności dotychczasowego, nie przesądza takiego rozstrzygnięcia sprawy. Analizując stronę podmiotową naruszenia, tj. kwestię winy, braku staranności, czy rżącego niedbalstwa, nie można pominąć niespornego faktu, że Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, a wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne złożyła 446 dni po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia. Nie ulega wątpliwości, że sprawy dotyczące wydawania takich pozwoleń nie należą do spraw prostych i nieskomplikowanych, wymagają też konkretnej aktywności potencjalnego beneficjenta takiego pozwolenia, który musi sprostać wymogom ustawowym, wynikającym choćby z art. 407 ust. 2 Prawa wodnego. Okoliczności te muszą być znane Spółce, a mimo to złożyła ona wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego po upływie daty ważności dotychczasowego pozwolenia, licząc się z tym, że przynajmniej przez pewien czas będzie korzystała z usług wodnych w sposób nielegalny. Okoliczności te wskazują zatem co najmniej na niedostateczną staranność w prowadzeniu własnych spraw przez Skarżącą. Z tego względu Sąd nie zgodził się z prezentowanym w skardze stanowiskiem co do braku zawinienia po stronie Spółki. Trafność oceny organu odwoławczego co braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki znikomości przypisanego Skarżącej naruszenia potwierdza zdaniem Sądu okoliczność, że nie było to jednostkowe naruszenie, lecz w praktyce funkcjonowania Spółki była ich większa ilość, co wynika poniekąd z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i też Sądowi jest wiadome z urzędu, w związku z rozpoznawaniem innych tego rodzaju spraw z udziałem Skarżącej. Trudno uznać, że tolerowanie sytuacji bezprawnego korzystania z usług wodnych z kilku zlewni i przez dłuższy czas świadczy o dochowaniu przez Spółkę należytej staranności. Fakt, że Skarżąca jest spółką komunalną, za pomocą której Gmina Miasta E. wykonuje zadania własne w zakresie zbiorowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, nie tylko nie stanowi żadnej okoliczności usprawiedliwiającej jej zaniechania, ale wręcz stanowi okoliczność obciążającą. Od podmiotów profesjonalnych, a tym bardziej podmiotów publicznych, należy oczekiwać podwyższonej miary staranności w wypełnianiu ich obowiązków publicznoprawnych. To więc właśnie od takich publicznych podmiotów należy w szczególności wymagać, aby przestrzegały obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być nawet wyższa niż w przypadku "zwykłego" obywatela. Spółka zaś nie wykazała żadnych niezależnych od niej okoliczności, które uniemożliwiły jej uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej. Korzystając z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Spółka czerpała też korzyści finansowe. Skarżąca uiszczała bowiem opłatę zmienną, nie uiszczając natomiast opłaty stałej, którą byłaby zobowiązana uiszczać dysponując pozwoleniem wodnoprawnym. Jednocześnie w okresie korzystania z usługi wodnej bez pozwolenia prawnego trwającym od 4 października 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. brak było regulacji prawnej, która pozwalałby na finansowe ukaranie Skarżącej za ten delikt administracyjny. Możliwość taka pojawiła się dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, tj. 1 stycznia 2024 r. Znaczące jest też to, że z wnioskiem o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego Spółka wystąpiła dopiero 24 grudnia 2024 r., tj. po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Wcześniej przez okres 446 dni Skarżąca nie przyłożyła wagi do uzyskania koniecznego pozwolenia wodnoprawnego, naruszając tym samym ciążące na niej obowiązki publicznoprawne. Sam fakt, że organ nie stwierdził żadnych szkód w środowisku wynikających z niekontrolowanego odprowadzania wód opadowych i roztopowych nie jest przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na znikomość naruszenia, ponieważ w niniejszej sprawie "naruszeniem" nie jest wystąpienie szkód w środowisku, a jest nim korzystanie z usług wodnych bez odpowiedniego pozwolenia. Przypisany Skarżącej delikt ma charakter formalny i polega na korzystaniu z wód bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Jego zaistnienie nie jest uzależnione od wystąpienia negatywnych następstw środowiskowych. Zarządzenie zasobami wodnymi, w sposób zapewniający realizację zasady zrównoważonego rozwoju, wymaga skutecznego funkcjonowania systemu kontroli gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy i to przeciw tym wartościom został skierowany popełniony przez Skarżącą delikt administracyjny. Nie może on być zatem uznany za znikomy. Zaznaczenia wymaga, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest natomiast dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W ocenie Sądu naruszenie polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, przy uwzględnieniu omówionych okoliczności sprawy stanowi poważne uchybienie, biorąc także pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Bez znaczenia dla zmniejszenia ciężaru naruszenia prawa w rozpatrywanym przypadku pozostaje także wskazany w skardze fakt uiszczania przez Skarżącą opłat zmiennych za omawianą usługę wodną, już po upływie terminu ważności obowiązującego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego. Opłaty za usługi wodne stanowią zupełnie inny rodzaj zobowiązania finansowego (jakie powinien ponosić każdy podmiot korzystający ze środowiska), niż wymierzona administracyjna kara pieniężna za nielegalne korzystanie z tych usług. Zatem działania w tym zakresie nie sposób uznać za dobrowolne, gdyż stanowiły one jedynie wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów Prawa wodnego. Konkludując, w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał wszechstronnej analizy prawidłowo zebranego i kompletnego materiału dowodowego w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 2v akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]