II SA/Gd 425/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. M.-W. i B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr SKO.450.69.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. A. M. i B. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 15 listopada 2024 r. P. L. zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do produkcji trzody chlewnej w systemie chowu bezściółkowego o obsadzie 224,8 DJP i dwóch silosów paszowych o pojemności 50 m3 każdy w istniejącym siedlisku rolnym na działce ewid. nr [...] obręb nr [...] gmina K. wraz z urządzeniami budowlanymi z tym związanymi. Pismem z 6 grudnia 2024 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W dniu 11 grudnia 2024 r. projekt decyzji został wysłany do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chojnicach, Starosty Chojnickiego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz do Wójta Gminy K. (w zakresie bezpośredniego sąsiedztwa z drogą gminną) w celu jego zaopiniowania. W dniu 19 grudnia 2024 r. wpłynęło pismo z 18 grudnia 2024 r. strony postępowania z żądaniem odmowy wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która doprowadzi do naruszenia interesu jego i pozostałych mieszkańców K. i K., w tym w sposób negatywny wpłynie na możliwość zamieszkiwania w okolicy inwestycji, a także prowadzenia biznesów. W dniu 19 grudnia 2024 r. wpłynęło pismo z 17 grudnia 2024 r. strony postępowania tj. N., w ocenie którego lokalizowanie tak dużej inwestycji na terenach cennych przyrodniczo może negatywnie oddziaływać na te tereny, a także na mieszkańców osady leśnej znajdującej się na sąsiedniej działce nr [...] obręb K. gmina C. W dniu 20 grudnia 2024 r. wpłynęło pismo Parku Narodowego "[..] z prośbą o przeanalizowanie możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji tak, aby nie kolidowała z innymi ważnymi dla regionu przedsięwzięciami, w tym Centrum Edukacji Przyrodniczej Parku Narodowego zlokalizowanym w C. w odległości około 2 km od planowanej inwestycji. Negatywne oddziaływanie tej inwestycji może zaburzyć prawidłowe funkcjonowanie tego ośrodka. Tego typu inwestycje powinny być rozpatrywane w ramach uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ustalania warunków zabudowy. W dniu 27 grudnia 2024 r. wpłynęły dwa wnioski o uznanie wnioskujących za strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji z uwagi na położenie ich nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W dwóch postanowieniach z 9 stycznia 2025 r. Wójt Gminy K. dopuścił wnioskujących do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W dniu 9 stycznia 2025 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku poinformował, że w odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy K. o uzgodnienie projektu decyzji nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni, a tym samym wniosek należy uznać za uzgodniony. W dniu 15 stycznia 2025 r. Wójt Gminy K. podziękował Dyrektorowi Parku Narodowego "[...]" za przesłanie stanowiska w niniejszej sprawie zaznaczając, że przeanalizuje uwagi zgłaszane w piśmie. W dniu 23 stycznia 2025 r. strony postępowania zostały zawiadomione o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. P. L. skorzystał z przysługującego mu prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i w dniu 29 stycznia 2025 r. złożył pismo, w którym informuje o planach rozwoju działalności rolniczej jego wielopokoleniowego gospodarstwa rolnego. Również w dniu 29 stycznia 2025 r. N. zapoznało się z aktami sprawy. W dniu 14 lutego 2025 r. strony dopuszczone do postępowania przez Wójta Gminy K. w dwóch postanowieniach z 9 stycznia 2025 r. wniosły o: 1) odmowę ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego do produkcji trzody chlewnej w systemie chowu bezściółkowego o obsadzie 224,8 DJP i dwóch silosów paszowych o pojemności 50 m3 każdy w istniejącym siedlisku rolnym na działce ewid. nr [...] obręb nr [...] gm. K.; 2) zmianę decyzji środowiskowej z 30 lipca 2024 r. w sprawie ROG.6220.3.2021.2024 poprzez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia; 3) uznanie, że niniejsza sprawa stanowi sprawę co najmniej ponad gminną oraz ponad powiatową ze względu na objęcie jej zasięgiem, a także negatywnymi konsekwencjami warunków zabudowy wydawanych przez Wójta Gminy K., co najmniej 3 powiatów (powiat c., powiat c. i miasto B.) oraz kilku gmin (gmina K., gmina P., gmina M., miasto B.), a następnie do wezwania do udziału w sprawie ww. podmiotów; 4) wystąpienie w trybie m.in. art. 60 i 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o dokonanie niezbędnych uzgodnień opinii etc. w zakresie planowanej inwestycji do: a) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, b) Prezydenta Miasta Bydgoszcz, c) Wójta Gminy Przechlewo, d) Burmistrza Miastka, e) Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, f) Głównego Konserwatora Przyrody, g) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, h) Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych, Nadleśnictwa Przymuszewo, Parku Narodowego "Bory Tucholskie". W dniu 25 lutego 2025 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy przekazał to samo pismo stron postępowania z 12 lutego 2025 r. (wpływ: 18 lutego 2025 r.), o którym mowa powyżej, zgodnie z właściwością rzeczową Wójtowi Gminy K.. W dniu 27 lutego 2025 r. wpłynął odpis wniosku stron postępowania o stwierdzenie nieważności wydanej przez Wójta Gminy K. decyzji środowiskowej nr ROG.6220.3.2021.2024 z 30 lipca 2024 r. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego do produkcji trzody chlewnej w systemie chowu bezściółkowego o obsadzie 224,8 DJP w istniejącym siedlisku rolnym na działce ewid. nr [...] obręb nr [...] gm. K." skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku. Postanowieniem z 10 marca 2025 r. nr KBI.6730.27.2024 Wójt Gminy K. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a tiret pierwsze podwójne tiret pierwsze i tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest niezbędnym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Inwestor uzyskał decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego do produkcji trzody chlewnej w systemie chowu bezściółkowego o obsadzie 224,8 DJP w istniejącym siedlisku rolnym na działce nr [...] obręb K., gm. K." i dołączył ją do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 86 pkt 2 ww. ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Po rozpatrzeniu zażalenia P. L. postanowieniem z 30 kwietnia 2025 r. nr SKO.450.69.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przypomniało treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, iż w judykaturze i doktrynie przyjęto, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jednocześnie bez rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w prowadzonym postępowaniu w sprawie głównej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Wyżej wspomniana zależność wyrażać się jednak musi w istnieniu takiego związku przyczynowego, który bezwzględnie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ zawieszając postępowanie nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zbadania wymaga kwestia, czy w niniejszej sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do produkcji trzody chlewnej w systemie chowu bezściółkowego o obsadzie 224,8 - DJP i dwóch silosów paszowych o pojemności 50 m3 każdy w istniejącym siedlisku rolnym na działce nr [...] obręb [...], gm. K. wraz z urządzeniami budowlanymi z tym związanymi ma przesądzające znaczenie wynik postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 30 lipca 2024 r. nr ROG.6220.3.2021.2024 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego do produkcji trzody chlewnej w systemie chowu bezściółkowego o obsadzie 224,8 DJP w istniejącym siedlisku rolnym na działce nr [...] obręb [...], gm. K.". W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest niezbędne, ani konieczne do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Oczywiście, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 30 lipca 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach może mieć związek z postępowaniem o warunki zabudowy, jednakże związek ten nie ma takiego charakteru, jaki wymagany jest przez art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na chwilę obecną w obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ostateczna decyzja administracyjna Wójta Gminy K. z 30 lipca 2024 r. nr ROG.6220.3.2021.2024 o środowiskowych uwarunkowaniach, która wywołuje określone w niej skutki prawne do czasu, aż nie zostanie ewentualnie uchylona w stosownym trybie (art. 16 k.p.a.). Nadto, sam charakter decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, iż istnieje możliwość wnioskowania o wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, ale dla różnych inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z tego względu Kolegium nie mogło podzielić stanowiska organu I instancji o istnieniu bezpośredniej zależności między wszczętym postępowaniem nieważnościom w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań a wynikiem postępowania zwykłego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze na powyższe postanowienie A. M. i B. M. zarzucili naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ustalenie, że na kanwie niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki przemawiające za zawieszeniem postępowania, podczas gdy istnieje oczywisty związek przyczynowy pomiędzy wszczęty postępowaniem nieważnościowym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań a wynikiem postępowania w sprawie ustalenia warunków, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zagospodarowaniu terenu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało dokonaniem przez organ II instancji błędnej oceny, iż na kanwie niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, gdyż brak jest zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia, a w związku z powyższym - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że jak słusznie ustalił Wójt Gminy K. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi niezbędny załącznik do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Co istotne, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu - vide: art 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wobec zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej Wójta Gminy K. z dnia 30 lipca 2024 roku, w sprawie ROG.6220.3.2021.2024, bezspornie zaistniały przesłanki przemawiające za zawieszeniem postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji P. L., zwłaszcza, że wśród zarzutów uzasadniających ww. jest m.in. rażące naruszenie przepisów prawa, w tym: - art. 75 ust. 4 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, - art. 50 i nast. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, - art. 102 i nast. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, - ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, - rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady [WE] nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie [WE] nr 1774/2002, - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu". Tym samym, w ocenie Skarżących, zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej jest niezbędne do dalszego prowadzenie postępowania o wydanie warunków zabudowy, gdyż obie decyzje są ściśle ze sobą powiązane (decyzja środowiskowa jest niezbędna do wydania tej drugiej). Powołując się na orzecznictwo Skarżący wskazali, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygniecie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny oram lub sad istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Skarżących taka zależność występuje, zatem niniejsza skarga jest konieczna oraz w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 30 kwietnia 2025 r., którym uchylono postanowienie Wójta Gminy K. z 10 marca 2025 r. w całości i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia organu I instancji jest art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższe stanowi jedną z wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Jednocześnie instytucja zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy i może być stosowana jedynie, gdy wystąpi jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 97 § 1 k.p.a., tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 11/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne, a ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W konsekwencji, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania głównego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – tj. istnieje bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 107/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem (tzw. prejudykatem), a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (zob. wyrok NSA z 25 października 2023 r. sygn. II OSK 1318/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy sprowadza się w istocie do oceny, czy w sprawie toczącej się z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do produkcji trzody chlewnej i dwóch silosów paszowych, dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji środowiskowej stanowi wyżej opisaną przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W ocenie organu I instancji (Wójta) – stanowi, więc zawieszono postępowanie. Natomiast w ocenie organu II instancji (Kolegium) – nie stanowi, więc uchylono zaskarżone postanowienie o zawieszeniu i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skład orzekający w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji o niemożności zastosowania instytucji zawieszenia postępowanie w niniejszej sprawie. Sam wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, a nawet ewentualne wszczęcie postępowania z tego wniosku, nie stanowią prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nadal bowiem pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja z 30 lipca 2024 r. określająca środowiskowe uwarunkowania przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponownie należy podkreślić, że zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie główne nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy, a nie wówczas, gdy sposób jej rozpatrzenia zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd. Uznanie, że sam wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej (która jest obligatoryjnym elementem dla postępowania głównego) jest wystarczającym powodem zawieszenia postępowania głównego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja środowiskowa, byłoby sprzeczne z prawem, a w szczególności z zasadą trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 k.p.a. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do destabilizacji każdego wszczętego postępowania, w którym strony podejmowałyby próby wzruszenia ostatecznych aktów administracyjnych istotnych dla toczącego się postępowania. Na marginesie, co nie ma jednakże wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie Sądu, należy wskazać, że Kolegium niezasadnie wydało zaskarżone postanowienie na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały zastosowania tego przepisu, ponieważ w sytuacji, gdy wolą organu II instancji było uchylenie zaskarżonego postanowienia można było skorzystać odpowiednio z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jednakże biorąc pod uwagę skutek procesowy, tj. wyeliminowanie nieprawidłowego postanowienia Wójta z obrotu prawnego, a w konsekwencji – po rozpoznaniu wątku pobocznego – przekazanie sprawy organowi I instancji do kontynuowania postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, Sąd uznał, że powyższe nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować uchyleniem objętego skargą postanowienia Kolegium. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.