II SA/Gd 428/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. L. i L. L. na postanowienie Wojewody z dnia 18 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia wszystkich decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Powiatowego z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata A. F. kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym podatek VAT. M. i L. L. złożyli w Starostwie Powiatowym w K. pismo datowane na 8 maja 2012 r., zawierające wniosek o "znieważenie" wszystkich decyzji i rozbiórkę siedliska na działkach nr [...] w N., gmina K.. Wskazali, że jako strona nie brali udziału w postępowaniach dotyczących decyzji administracyjnych dla wyżej wymienionych działek oraz nie podpisywali żadnych umów i nie wyrażali zgody na budowę siedliska ani na podział działek. Postanowieniem z 18 czerwca 2012 r. Starosta, na podstawie przepisu 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia wszystkich decyzji i wydania pozwolenia na rozbiórkę siedliska na działkach nr [...] w miejscowości N., gmina K.. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzje administracyjne dotyczące wymienionych nieruchomości były już poddane ocenie co do ich legalności i zostały utrzymane w mocy, lub też toczą się w stosunku do nich postępowania administracyjne. Na powyższe postanowienie M. i L. L. złożyli zażalenie. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty i postanowieniem z 18 października 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że złożony obecnie przez małżonków L. wniosek o unieważnienie decyzji administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę dla działek nr [...] położnych w N., stanowi kolejny wniosek o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami organów architektoniczno-budowlanych, w stosunku do których toczyły się już postępowania sprawdzające ich legalność. Podkreślił Wojewoda, że w toku tych postępowań wykazano, że M. i L. L. nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanych na terenie wskazanych przez skarżących działek. Wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Stosownie do art. 147 k.p.a. następuje ono z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten nakłada na organ obowiązek badania, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony. Stroną jest osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział. W ocenie obu orzekających organów małżonkowie L. interesu prawnego nie posiadają. Jak wskazał Starosta, ostateczna decyzja Burmistrza Gminy K. z 19 lutego 2003 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce [...] była już objęta wnioskiem małżonków L. o wznowienie postępowania. Decyzją Burmistrza Gminy K. z 18 listopada 2003 r. odmówiono wznowienia postępowania w tej sprawie. Natomiast decyzja ta mocą decyzji Wojewody z 16 stycznia 2004 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 90/04 z 18 lutego 2005 r. została utrzymana w mocy. Zatem w przedmiotowej sprawie dotyczącej wniosku M. i L. L. o unieważnienie decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...] istnieje powaga rzeczy osądzonej, co czyni wniosek bezprzedmiotowym. W odniesieniu do działki nr [...], jak wynika z akt sprawy przekazanych do Wojewody sprawa legalności budynku mieszkalnego znalazła rozstrzygnięcie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 9 października 2001 r., utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego. Natomiast legalność budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych badana była w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zakończonym decyzją, utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z 31 października 2005 r. Skargi odwołujących na powyższe decyzje organu odwoławczego zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsk prawomocnymi wyrokami z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt. II SA/Gd 4389/01 i z 18 listopada 2006 r., sygn. akt IISA/Gd 1051/05. Natomiast w sprawie altany ogrodowej zrealizowanej na podstawie zgłoszenia robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wypowiedział się w decyzji z 5 września 2008 r., która została utrzymana w mocy przez organ II instancji ostateczną decyzją z 12 września 2009 r., a decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do WSA w Gdańsku. To również powoduje w ocenie organu odwoławczego stan powagi rzeczy osądzonej. W sprawie dwóch budynków gospodarczych zrealizowanych samowolnie w latach 70-tych XX wieku na działce nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi postępowanie w sprawie legalizacji tych obiektów. Postanowieniami z 8 listopada 2010 r. PINB w K. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uzyskania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Powyższe postanowienia zostały utrzymane w mocy postanowieniami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2011 r., które nie zostały zaskarżone do WSA. Natomiast z pisma Burmistrza z 7 września 2012r. wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w N. nie zostało jeszcze zakończone. Wobec powyższego przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w K. nie ustała, zatem brak jest podstaw do wszczynania kolejnego postępowania administracyjnego W odniesieniu do decyzji Starosty z 3 marca 2009 r., zmienionej decyzją Starosty z 4 marca 2010 r., dotyczącej budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], Wojewoda w postanowieniu z 14 października 2011 r. odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty wykazał, że M. i L. L. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Powyższe stanowisko Wojewody potwierdzone zostało również postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 grudnia 2011 r. i postanowieniem z 31 stycznia 2012 r. Powyższe postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem w przedmiotowej sprawie, dotyczącej wniosku M. i L. L. o unieważnienie decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], występuje powaga rzeczy osądzonej i nie ma podstaw prawnych do wszczynania kolejnego postępowania administracyjnego. Na działce nr [...] z 5 maja 2011 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 maja 2011 r. Postępowanie administracyjne było przeprowadzone prawidłowo. Obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w obszarze działki nr [...]. W tym postępowaniu administracyjnym M. i L. L. również nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego. Wojewoda, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, także nie dopatrzył się przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Starosty i podzielił stanowisko organu I instancji, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. i L. L. z 8 maja 2012 r. o unieważnienie wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania pozwolenia na rozbiórkę siedliska na działkach nr [...] w miejscowości N., gmina K., ponieważ w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę dla wyżej wymienionych działek zapadły już ostateczne, prawomocne rozstrzygnięcia lub toczą się obecnie postępowania administracyjne. W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących fałszowania podpisów i nie wyrażania przez wnioskodawców zgody na podziały gruntu wskazano, że te zagadnienia nie leżą w kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, jak również nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli L. i M. L. wskazując, że jest ono błędne i zostało wydane bez rozpatrzenia zarzutów zawartych we wniosku. Podkreślili, że pozwolenia na budowę siedliska na działkach [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż działki te znajdują się na terenie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, obszarze Natura 2000 i rezerwatu przyrody. Na tym terenie obowiązuje zakaz zabudowy, który jest notorycznie łamany przez organy zezwalające na podział działek i na realizację na nich obiektów budowlanych. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a i art. 144 k.p.a., rozpoznając zażalenie na postanowienie Starosty z 18 czerwca 2013 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z 8 maja 2012 r. w sprawie unieważnienia wszystkich decyzji i wydania pozwolenia na rozbiórkę siedliska na działach nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że organ administracji zobowiązany jest postępować zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek wszczynający postępowanie określa zakres sprawy administracyjnej – wyznacza jej granice – zarówno co do okoliczności faktycznych, jak i podstawy prawnej wniosku. Stosownie zaś do przepisów art. 61 i art. 63 § 2 k.p.a. granice sprawy administracyjnej wyznacza zgłoszone do organu administracji żądanie strony. Zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika więc przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony, natomiast wskazana przez stronę podstawa prawna nie ma w zasadzie, tj. w ramach ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, dla organu rozpatrującego żądanie strony charakteru determinującego. Przede wszystkim organ winien prawidłowo ustalić treść żądania lub wniosku strony, który wyznacza ramy i tryb postępowania oraz zakres rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie jedno pismo skarżących z dnia 8 maja 2012 r. zawiera wiele wniosków. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest po pierwsze ustalenie zakresu żądania skarżących, następnie zbadanie własnej właściwości do rozpoznania poszczególnych wniosków, ewentualne przekazanie wniosków wedle właściwości w tym zakresie, w jakim organ jest niewłaściwy oraz przeprowadzenie postępowania, a następnie podjęcie odrębnego rozstrzygnięcia w każdej ze spraw. Złożenie kilku żądań w jednym wniosku może bowiem wszcząć postępowanie w kilku sprawach. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zawarcie we wniosku żądania "unieważnienia wszystkich decyzji" nie jest precyzyjne, więc należało zwrócić się do skarżących o doprecyzowanie tego żądania poprzez określenie, jakiego działania domagają się skarżący. Dopiero wówczas organ miał podstawy do określenia, w jakich sprawach wniosek wszczął postępowanie i czy jest w tych sprawach właściwy. Tego etapu zabrakło w kontrolowanym postępowaniu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, który wadliwie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zatem oba wydane w sprawie postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa. Szczególne znaczenie mają tu także ogólne zasady postępowania wyrażone w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8). Organy administracji publicznej są też obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie zapadły bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem od ustalenia kwestii, których decyzji wydanych w odniesieniu do wymienionych we wniosku działek, domagają się unieważnienia skarżący zależy ustalenie zakresu sprawy administracyjnej a następnie zakończenie jej stosownym rozstrzygnięciem. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku do organu należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się do zakresu żądania skarżących, przeprowadzenie wykładni art. 61a § 1 k.p.a. i załatwienie każdej sprawy administracyjnej oddzielnie W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach, które stanowi wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu w kwocie 442 zł, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a..