II SA/Gd 438/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 16 marca 2009 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 16 sierpnia 2006 r. nr [...] ustalającą jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 3 669 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja z dnia 13 maja 2009 r. wydana została po rozpatrzeniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Kolegium z dnia 16 marca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym organ wskazał, że Burmistrz, na mocy art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną). Opłata ta stała się następstwem wydanej uprzednio decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości M. Organ ten stwierdził, że wobec faktu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz w związku ze zbyciem nieruchomości przez jej właściciela, zasadnym jest pobranie jednorazowej opłaty planistycznej. Wysokość tej opłaty określono w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (30 %) w oparciu o opinię biegłego. Stawka procentowa zaś określona została w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ustalająca powyższą opłatę uostateczniła się. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2009 r. D. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, naliczającej powyższą opłatę. Strona zarzuciła nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu określenia opłaty na podstawie stawki procentowej ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy. Rozpatrując sprawę w I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 16 marca 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. D. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując rozstrzygnięcie organu rozpatrującego sprawę w I instancji. Strona powołała się na argumenty zawarte w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie I OSK 1887/07, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej opłatę planistyczną. Rozpatrując wniosek strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Kolegium, żadna z podstaw, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi. W szczególności, nie można przyjąć, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska o oczywistości naruszenia przepisów art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie, chybiony jest zarzut dotyczący braku podstaw do odpowiedniego zastosowania art. 36 i 37 w/w ustawy. W ocenie Kolegium nadto, prawidłowo została ustalona stawka procentowa renty planistycznej, a także zgodny z prawem był sposób jest wskazania – w decyzji o warunkach zabudowy oraz podstawa prawna – art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że ma świadomość rozbieżności stanowisk w orzecznictwie w materii, będącej przedmiotem niniejszej decyzji, zwłaszcza w zakresie wykładni art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium jednak wskazany przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i 37 tej ustawy nie przesądza o braku kompetencji wójta/burmistrza/prezydenta do ustalenia renty planistycznej po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane przepisy nie pozwalają też na jednoznaczne wyłączenie możliwości ustalenia stawki procentowej tej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy. Wysokość stawki też nie narusza przepisów ustawowych. W ocenie Kolegium, sama rozbieżność w zakresie interpretacji przepisów prawa, których wykładnia dostarcza różnych wyników w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie może stanowić o nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem stwierdzenia oczywistego naruszenia i rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę. A taka sytuacja nie zachodzi w analizowanym przypadku, gdzie strona powołuje się na odmienną wykładnię przepisu, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, wydana przez Burmistrza decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa, a sporna może być jedynie ich wykładnia. Chybiony jest zarzut nieuwzględnienia interesu strony, bowiem gdyby w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość obowiązywał miejscowy plan, strona również musiałaby ponieść kwestionowaną opłatę. Nadto, z treści decyzji o warunkach zabudowy strona powinna była wywodzić konieczność uregulowania tej opłaty na wypadek zbycia nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję D. P. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w niniejszym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o jednorazowej opłacie ustalonej oparciu o stawki procentowe wskazane w miejscowym planie, a nie w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, jak wskazała skarżąca, stosownie do tego przepisu, określenie stawki procentowej należy do kompetencji rady gminy a nie jej burmistrza. Art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa elementy decyzji ustalającej opłatę, przy czym brak jest w nim wskazania elementu w postaci stawki procentowej. Wszystko to sprawia, zdaniem skarżącej, że brak jest podstaw do ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej w decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji – do ustalenia w oparciu o tą decyzję jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. o sygn. akt II OSK 1887/07. Zdaniem skarżącej, przyjmując taki tok rozumowania pozostaje uznać, że decyzja Burmistrza ustalająca rentę planistyczną w analizowanym przypadku, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżącej, która wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 16 sierpnia 2006r. o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156§ 1 kpa. Podstawy stwierdzenia nieważności zostały wymienione ww. przepisie, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie bedącej stroną w sprawie , 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych przesłanek Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punktu widzenia art. 156 §1 pkt 2 kpa, przewidująca jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Uznanie określonego naruszenia prawa jako rażącego wymaga zbadania następujących przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, przy czym oczywistość naruszenia prawa oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną. Dlatego w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast o decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administracje publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień. Organ administracji w sposób szczegółowy dokonał analizy ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, ustalając że organ wydał decyzję znajdującą oparcie w przepisach prawa, a sporna może być tylko ich wykładnia. Wskazać należy, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 2006r. skarżąca powołała również przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Powyższy przepis nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, albowiem jest on taką podstawą jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie wskazuje, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Innymi słowy z przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 kpa wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzi jedynie wówczas, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie w postaci klauzuli nieważności, a mianowicie, że taka decyzja jest nieważna z mocy prawa. Przepisy na podstawie których została wydana decyzja, co do której skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności takich klauzul nie zawierają. Rozpoznając skargę Sąd zważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm)- zwanej dalej ustawą- ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z bezspornego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Burmistrz będący organem właściwym w sprawie z mocy art. 60 ust. 1 ustawy, wydał decyzję z dnia 21.11.2005r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej w M., gm. B. W ww. decyzji w punkcie 3. ustalił stawkę procentową na podstawie, której oblicza się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 oraz art. 63 ust. 3 ustawy w wysokości 30 %. W związku ze zbyciem nieruchomości decyzją z dnia 16.08. 2006r. Burmistrz ustalił jednorazową opłatę w wysokości 3.660zł od skarżącej D. P., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji zostało poprzedzone sporządzeniem operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Burmistrz podał art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3 i 6 w związku z art. 63 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3 ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z powołanym przez organ przepisem art. 36 ust. 4 jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca zarzucała, że stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, powinny być określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalanym przez Radę Gminy, a nie w decyzji o warunkach zabudowy, skoro art. 54 ustawy określa wszystkie elementy decyzji o warunkach zabudowy, a wśród nich nie ma elementu w postaci ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego brak jest podstaw do ustanowienia opłaty w decyzji o warunkach zabudowy, a w dalszej kolejności ustalenia opłaty w oparciu o tę decyzje. Przesłankami do pobierania opłat planistycznych są w świetle art. 36 ust. 4 ustawy wzrost wartości nieruchomości wywołany, zmianą przeznaczenia terenu w planie miejscowym lub jego zmianie i zbycie nieruchomości. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mogą również wywoływać skutki takie jak plan miejscowy, co przemawiałoby za stosowaniem regulacji dotyczących opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jak też roszczeń i odszkodowań. Wskazać bowiem należy, że z treści przepisu art. 63 ust. 3 ustawy wynika wprost, że decyzja o warunkach zabudowy może wywoływać skutki, o których mowa w art. 36 ustawy, a zatem może ograniczać, obniżać, jak też spowodować wzrost wartości nieruchomości. Konsekwencją wzrostu wartości nieruchomości w przypadku jej zbycia jest obowiązek po stronie organu- wójta, burmistrza pobrania jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. W sytuacji, gdy zmiana wartości następuje na skutek uchwalenia planu lub jego zmiany, stawka tej opłaty jest ustalona w planie, w przypadku braku planu i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przepis art. 63 ust. 3 nakazuje stosować odpowiednio przepis art. 36 ust. 4 ustawy. Dokonując wykładni przyjętego przez ustawodawcę sformułowania odpowiednio należy mieć na uwadze, iż gdyby ustawodawca chciał uregulować materię wnoszenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości odmiennie w przypadku tego wzrostu spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a nie uchwaleniem planu, to mógłby uczynić to w sposób nie budzący wątpliwości, mógłby również wprost wskazać, w przepisie art. 63 ust. 3, iż nie ma on zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma też przeszkód, aby stosowanie odpowiednie oznaczało stosowanie wprost przepisów art. 36 ust. 4 ustawy z mocy art. 63 ust. 3. Zatem dokonanej przez organ w decyzji wykładni przepisów art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy w ten sposób, że przepis dotyczący ustalania opłaty należy stosować również wówczas gdy wzrost wartości nieruchomości nastąpił w następstwie decyzji o warunkach zabudowy nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa albo zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej . Zgodnie z przepisami ustawy organem właściwym do wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest wójt, burmistrz, prezydent na mocy art. 60 ust. 1 ustawy. Także stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości wzrosła i zostaje zbyta wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w planie. Jeżeli jednak brak jest planu miejscowego, a warunki za budowy są określane w decyzji o warunkach zabudowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, i zachodzi sytuacja o której mowa w art. 63 ust. 3 ustawy w orzecznictwie powstała wątpliwość, jak i rozbieżności powoływane w uzasadnieniach decyzji organu, co do formy określenia stawki procentowej naliczanej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, ze względu na określenie dla niej korzystniejszej możliwości zagospodarowania, niż przed wydaniem takiej decyzji. Jednym z prezentowanych poglądów jest uznanie kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta do określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę planistyczną. Skorzystanie z niej przez organ powinno nastąpić poprzez określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak to wyżej wskazano, opłatę naliczył Burmistrz, w oparciu o stawkę ustaloną w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, wobec braku planu. W konsekwencji Sąd uznał, że wydanej przez organ decyzji nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, skoro przyjęta przez organ wykładnia cyt. przepisów znajduje uzasadnienie w istniejącym na tle powołanych przepisów orzecznictwie, jak i powołanym przez organ piśmiennictwie. Na marginesie jedynie wskazać należy, że powoływany przez skarżącą wyrok NSA w sprawie II OSK 1887/07 został wydany w dniu 6 marca 2008r., a więc po wydaniu przez Burmistrza kwestionowanej decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej. W wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2008r. II OSK 383/07 wskazano, że w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis prawa nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organy administracji publicznej) to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. - lex nr 468028. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 2006r. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.