II SA/Gd 438/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej - decyzją z 20 września 2012 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 142, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, powoływanej dalej jako u.g.n.), orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A. niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. S. i ul. S., stanowiącej geodezyjnie wydzielone działki: nr [..] o powierzchni 223 m2, nr [..] o powierzchni 2890 m2 i nr [..] o powierzchni 472 m2, karta mapy [..], zapisane w księdze wieczystej KW nr [..] jako stanowiące własność Gminy Miasta. Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2016 r., nr [..] Wojewoda - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. (przejętego przez B.) od ww. decyzji, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta w całości i odmowie zwrotu niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. S. i ul. S., stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki: nr [..], obręb [.], o powierzchni 223 m2 (wg starej numeracji z ewidencji - działka nr [..]), nr [..], obręb [..], o powierzchni 2890 m2 (wg starej numeracji z ewidencji - działka nr [..]) i nr [..], obręb [..], o powierzchni 472 m2 (wg starej numeracji z ewidencji - działka nr [..]), dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność Gminy Miasta. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W uzasadnieniu decyzji z 20 września 2012 r., nr [..], Prezydent Miasta– odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 142, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., wskazał, że decyzją z 30 września 1970 r., nr [..], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. S., S. i K., oznaczoną jako parcele nr: [..]-[..], o łącznej powierzchni 3596 m², zapisaną w księdze wieczystej nr [..], stanowiącą własność A. Wnioskiem z 10 maja 2007 r. A. wystąpiło do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z 31 lipca 2007 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia tego wniosku i wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy Bulwaru w G., przy czym budowa Bulwaru w G. była przedsięwzięciem o walorach nie tylko turystycznych, ale przede wszystkim miała kluczowe znaczenie dla zabezpieczenia zbocza klifu [..] przed niszczycielską działalnością morza. Bulwar miał stanowić betonową opaskę dla [..] i w pierwszym rzędzie miał służyć umocnieniu brzegu morskiego. Organ wskazał, że z protokołu komisji zwołanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w sprawie zabezpieczenia stoków [..] sporządzonego 18 lipca 1963 r. wynika, że "stoki [..] na odcinku od plaży do ul. C. były zabezpieczone opaską betonową, która w obecnej chwili jest całkowicie zniszczona i klifowe brzegi narażone są na destrukcyjne działanie fal morskich. Fale podmywają brzegi powodując obsuwanie się stoków i powstawanie niebezpiecznych nawisów". Organ wskazał, że 14 kwietnia 1965 r. kierownik Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wydał decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [..], ustalającą lokalizację szczegółową na zabezpieczenie klifu [..] oraz budowę Bulwaru, a także urządzenie plaży miejskiej. Jak wynika z treści artykułu prasowego znajdującego się w [..], w 1965 r. na teren inwestycji weszły pierwsze ekipy Przedsiębiorstwa Budownictwa [..], które miały rozpocząć budowę od wzniesienia falochronu o wysokości trzech metrów. Fakt ten został potwierdzony w piśmie Urzędu Morskiego z 28 marca 2012 r., zgodnie z którym roboty budowlane związane z umocnieniem brzegowym w rejonie [..] trwały od 20 kwietnia 1965 r. do 28 listopada 1968 r. Organ ustalił, że zgodnie z dokumentem sporządzonym 12 czerwca 1958 r., zatytułowanym "Założenia Projektu na Budowę Bulwaru [..] w G.", punkt "D" Założeń Ogólnych, przedmiotowa inwestycja miała być realizowana w dwóch etapach, z których pierwszy przewidywał budowę hydrotechniczną w możliwie najkrótszym czasie około dwóch lat, drugi etap natomiast mógł być realizowany nawet przez kilka lat w miarę posiadanych środków finansowych. Etap pierwszy, czyli m.in. budowa falochronu, miał bowiem wyeliminować zagrożenie inwestycji ze strony niszczącej działalności morza. W ramach pierwszego etapu inwestycji przeprowadzane zostały prace na obszarze morskich wód wewnętrznych i pasa technicznego. Następnie rozpoczęto prace związane z zagospodarowaniem terenu, w tym budową deptaka o szerokości 10 metrów. Częścią inwestycji, która ze względów finansowych postępowała mniej dynamicznie, było zagospodarowanie zbocza [..] wiążące się z jej odwodnieniem i zagospodarowaniem. Organ - powołując się na artykuł prasowy pt. "Bulwar ulubioną [..] promenadą" zawarty w Dzienniku [..] z 1968 r., ustalił, że urządzeniem terenu przyległego do bulwaru zajmował się Wydział Gospodarki Komunalnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. W roku 1968 rozpoczęto przygotowania do uzbrojenia terenu, w tym położenia deszczówek i zalesienia stoków [..]. Nadto, z artykułu prasowego również zaczerpniętego z Dziennika [..] z roku 1969, pt. "[..] sprawy: przez letnim sezonem woda wyżej" wynika, że w roku 1970 przewidywano rozpoczęcie oświetlenia Bulwaru i kapitalny remont stoków [..]. Organ ustalił również, że w styczniu 1968 r. Zakład Projektowania Architektury Przemysłowej Politechniki sporządził projekt wstępny "Urządzenia Zieleni dla Bulwaru i Umocnienia Stoków [..] w G.", w którym to zawarł stwierdzenie: "strome zbocze klifowe narażone jest na skutki erozji morskiej, co ma doniosłe znaczenie dla zagadnienia ochrony klifu [.]". Ponadto, zgodnie z powyższym projektem, największym zagrożeniem objęty jest pas klifu na odcinku pomiędzy ul. C. (obecnie Aleja [..]) a początkiem plaży w rejonie Muzeum [..]. W kwestii urządzenia zieleni na stokach [..] przeprowadzono dokładną inwentaryzację, która wykazała, że "zbocze z nielicznymi wyjątkami pokryte jest gęstą roślinnością drzewiasto-krzewiastą". W ramach projektu wyodrębniono dwie części: pierwsza związana była ze skarpą klifu [..], która porośnięta była roślinnością zbliżoną do leśnej, drugą natomiast była nowo wybudowana partia bulwaru biegnąca u podnóża skarpy - teren surowy, jałowy oraz nasypowy. Z części ww. projektu, zatytułowanej "Plan obsadzenia skarpy klifu", wynika, że zieleń na skarpie była bardzo obfita. Całkowitej ochronie miała zostać poddana zieleń wysoka, natomiast partie niższe miały być poddane zmianom. Najistotniejszą kwestią był fragment dotyczący samosiewów, których nie należało usuwać, ponieważ ważne było zachowanie środowiska naturalnego, nie natomiast stworzenie miejskiego parku sztucznego. Organ I instancji podkreślił, że w projekcie wskazano, że samosiew jest pożądanym środkiem utrwalenia środowiska oraz umocnienia stoków klifu. Organ dodał, że w styczniu 1969 r. Zakład Projektowania Architektury Przemysłowej Politechniki wykonał "Plan Ogólny Zagospodarowania Terenu Przedsięwzięcia Inwestycyjnego Budowy Bulwaru i Zabezpieczenia Stoków [..]". Wynika z niego, że Bulwar obejmuje zagospodarowanie stoków [..] i zabezpieczenie skarp przed erozją. Według tej koncepcji [..] jawić się miała "jako obraz zazielenionego zbocza o zmiennych gabarytach linii drzew". Organ stwierdził, że z protokołu z narady odbytej 6 lutego 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów niezbędnych na zabezpieczenie stoków [..] wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została nabyta w ramach pierwszego etapu nabywania nieruchomości, tj. została zakwalifikowana jako niezbędna do zabezpieczenia stoków [..] przed erozją. Etap drugi przewidywał nabywanie dalszych terenów objętych lokalizacją szczegółową. Podział na dwa etapy zdeterminowany był brakiem środków finansowych na wykup terenów lub brakiem działek zamiennych. Organ wskazał, że powyższe potwierdza fakt, że parcele nr [..]-[..] były objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r. i miały kluczowe znaczenie dla realizowanej inwestycji. Zdaniem organu, w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się szereg dokumentów potwierdzających objęcie działek o numerach: [..]-[..] decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [.] z 14 kwietnia 1965 r. Należą do nich: pismo z 17 marca 1971 r., w którym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej poinformowało Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej nr 2 o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa dziesięciu niezabudowanych parceli, w tym parceli objętych niniejszym postępowaniem, ze wskazaniem, że znajdują się one w granicach lokalizacji szczegółowej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r. oraz pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 11 maja 1970 r. skierowane do likwidatora A. w likwidacji – A. P., przedstawiające propozycję dobrowolnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa działek stanowiących przedmiot niniejszej decyzji. Organ wskazał też, że z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z 22 marca 2011 r. wynika, że działki nr [..]-[..] znajdują się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..] - w G. w strefie pasa ochronnego brzegu morskiego oraz na terenie narażonym na osuwanie się mas ziemnych i objętym ochroną konserwatorską. Ponadto, na terenie działki nr [..] ustanowiony jest obowiązek stabilizacji skarp i starannego odprowadzania wód opadowych w sposób, który nie zagraża stabilności klifu. Obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [.]. w G. stanowi w części pas nadbrzeżny, w skład którego wchodzi pas techniczny oraz pas ochronny (postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego z 22 listopada 2004 r. nr [..]). Pas ochronny to obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego, który z kolei jest obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Fakt powyższy potwierdza także informacja pozyskana dnia 23 stycznia 2012 r. z Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta, zgodnie z którą działki nr [..] (w całości) oraz nr [..] (wschodnia część) zlokalizowane są w granicach strefy ochrony klifu [..]. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na położenie przedmiotowych nieruchomości na skarpie [..] w strefie ochronnej klifu kluczowe znaczenie ma zabezpieczenie tej skarpy w celu zapewnienia bezpieczeństwa Bulwaru, dlatego obszar ten należy traktować jako pas zieleni stanowiący strefę ochronną Bulwaru. Bulwar stanowi ważny element umocnienia klifu [..]. Budowa potężnego falochronu o wysokości trzech metrów miała na celu zniwelowanie niszczącego działania morza. Organ uznał, że zagospodarowanie stoków [.] stanowiło drugi etap prowadzonych prac, które mogły być rozpoczęte dopiero w momencie gdy zostało ograniczone zagrożenie ze strony działalności morza. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że Bulwar obejmuje zagospodarowanie stoków [..] i zabezpieczenie skarp przed erozją. Budowa Bulwaru była nierozerwalnie połączona z zabezpieczeniem i zagospodarowaniem stoków [..]. Po ukończeniu niezbędnych prac hydrotechnicznych, 3 sierpnia 1970 r. rozpoczęto proces wywłaszczania nieruchomości niezbędnych do przeprowadzenia kapitalnego remontu stoków [..]. W ocenie organu, z projektu wstępnego "Urządzenia Zieleni dla Bulwaru i Umocnienia Stoków [..]" ze stycznia 1968 r. wynika, że warunkiem niezbędnym do zapewnienia trwałości stoków było całkowite zachowanie zieleni wysokiej porastającej stoki [..] oraz tzw. samosiewów, które umożliwiały utrwalenie środowiska i umocnienie stoków klifu. Jako że działki objęte tym postępowaniem zostały uznane za niezbędne do realizacji umocnienia stoków [..], gdyż znajdowały się w granicach ustalonych decyzją o lokalizacji szczegółowej z 1965 r., oczywistym jest, zdaniem organu, że ich aktualny stan zagospodarowania opisany w protokole z oględzin nieruchomości z 9 listopada 2010 r. jest zgodny z ich przeznaczeniem przewidzianym w ww. projekcie, a mianowicie działki te (nr [..]-[..]) porośnięte są drzewami i krzewami. Organ wskazał, że w dniu 9 listopada 2010 r. dokonano oględzin nieruchomości i na ich podstawie ustalono, że działka nr [..] stanowi w przeważającej części skarpę porośniętą drzewami i krzewami oraz nie jest ogrodzona. Znajdują się na niej schodki betonowe o szerokości około jednego metra prowadzące od ulicy do dróżki, która przebiega przez tę działkę. Działka nr [..] stanowi w części teren porośnięty drzewami i krzewami, a od ul. S. przez działkę biegnie droga nieutwardzona. Na działce znajduje się wąwóz (rów). Środkowa część działki stanowi płaski teren nieutwardzony, a południowo-zachodnia część działki stanowi skarpę o znacznym nachyleniu. Również od strony wschodniej działka stanowi w części skarpę, schodzącą w kierunku Bulwaru. Południowa część działki stanowi teren obniżony w stosunku do pozostałej części działki. Jego fragment wykorzystywany jest jako składowisko (nielegalne wysypisko). Natomiast działka nr [..] stanowi skarpę schodzącą w kierunku Bulwaru. Na działce znajdują się drzewa, krzewy, a od strony działki nr [..] jest ona odgrodzona płotem z siatki metalowej. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, zatem brak jest podstaw do jej zwrotu. Jednocześnie organ wskazał, że w związku z tym, iż przedmiotowe działki zgodnie z projektem wstępnym "Urządzenia Zieleni dla Bulwaru i Umocnienia Stoków [..]" ze stycznia 1968 r. miały być porośnięte dziką roślinnością, która jedynie częściowo miała ulec modyfikacjom, brak jest możliwości ustalenia, w jakim przedziale czasowym działki te zostały zagospodarowane. Organ wskazał nadto, że rozstrzygnięcie wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..]-[..] nastąpiło odrębną decyzją administracyjną. Decyzją z 7 marca 2013 r. nr [..], wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy od ww. decyzji, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy - powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji - wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że cel wywłaszczenia został na działkach nr [..]-[..] zrealizowany oraz, że nabycie tych działek nastąpiło z przeznaczeniem na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków [..], co wynika z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 marca 1971 r., nr [..], którym Prezydium informuje Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej o pozyskaniu ww. działek na przedmiotowy cel. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności, zarzut, że o niezrealizowaniu na ww. działkach celu wywłaszczenia świadczy brak przeprowadzenia na nich robót budowlanych związanych z budową Bulwaru, jest niezasadny, ponieważ - jak wykazano w postępowaniu przed organem I instancji, cel określony ogólnie jako "budowa bulwaru" został doprecyzowany jako "zabezpieczenie stoków [..]" i właśnie na ten cel zostały wykorzystane przedmiotowe działki. Z dokumentu zatytułowanego "Założenia projektu na budowę Bulwaru" z 12 czerwca 1958 r. wynika, że budowa Bulwaru miała obejmować trzy stadia: wykonanie opaski – falochronu zabezpieczającego równowagę brzegu morskiego, budowę dwóch ciągów komunikacyjnych – kołowego i spacerowego oraz zagospodarowanie skarp i pasów terenów związanych z bulwarem, które powinno obejmować zazielenienie terenu, akcenty architektoniczne i obiekty użytkowe z zakresu gospodarki komunalnej. Z kolei z dokumentu sporządzonego w styczniu 1969 r. – "Planu ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru i zabezpieczenia stoków [..]" wynika, że założeniem ogólnym Bulwaru jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu [..] od strony morza. W dokumencie tym wskazano, że Bulwar obejmuje zagospodarowanie stoków [..] i zabezpieczenie skarp przed erozją. Dokumenty te stanowią doprecyzowanie celu wywłaszczenia ogólnikowo określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa Bulwaru w G. Fakt przeznaczenia działek nr [..]-[..] na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków [..] potwierdza treść pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 marca 1971 r. Organ odwoławczy stwierdził też, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany w terminach przewidzianych art. 137 ust. 1 u.g.n. Ze wstępnego projektu urządzenia zieleni Bulwaru i umocnienia stoków [..] wynika bowiem, że działania zabezpieczające miały polegać na całkowitej ochronie znajdującej się na nieruchomościach zieleni wysokiej oraz pozostawieniu istniejących na poszczególnych działkach samosiewów, jak również usunięciu roślinności starej i połamanej i sadzeniu nowej, z gatunku już istniejących na danym terenie. Projekt wstępny zagospodarowania terenu - planu ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru i zabezpieczenia stoków [..] ze stycznia 1969 r. przewidywał, że skarpa zabezpieczająca stoki będzie na całej długości "koroną wysokiego i bujnego drzewostanu". Jednocześnie w dokumencie tym wskazano, że rejon ul. S., a więc teren gdzie leży działka nr [..], "jest obecnie doskonale zarośnięty i będzie wymagał jedynie uporządkowania". Organ wskazał, że z opinii szacunkowej sporządzanej dla celów wywłaszczeniowych wynika, że działka nr [..] była częściowo porośnięta drzewami ozdobnymi, działka nr [..] była porośnięta krzewami i drzewami ozdobnymi, a działka nr [..] była porośnięta drzewami i krzewami owocowymi. W dacie zbliżonej do daty wywłaszczenia na nieruchomościach tych istniała zatem zieleń, która mogła być wykorzystana jako podstawa zabezpieczenia stoków [..]. Z treści protokołu z narady z dnia 5 czerwca 1972 r. wynika, że z jednej strony Bulwar jest ograniczony falochronem, a z drugiej strony porośniętą drzewami skarpą. Dokument ten potwierdza istnienie w dwa lata po wywłaszczeniu skarpy porośniętej drzewami, a zatem realizację celu wywłaszczenia. Z oględzin nieruchomości wynika, że ich stan do chwili obecnej nie uległ zasadniczym zmianom. Nadal są one pokryte roślinnością i wchodzą w skład skarpy zabezpieczającej stoki [..], zatem cel wywłaszczenia jest na nich nadal realizowany. Odnośnie kwestii, że działki nr [..]-[..] znajdują się w strefie pasa ochronnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2145 ze zm.) pas ochronny to część pasa nadbrzeżnego obejmującego obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego, rozumianego jako strefa wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu (jest on obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska.). Fakt, że działki nr [..]-[..], leżą w strefie tak rozumianego pasa ochronnego nie stanowił, wbrew opinii strony odwołującej się, podstawy wydania decyzji o odmowie zwrotu ww. działek. Służył jedynie do podkreślenia, że aktualnie przedmiotowy obszar pełni funkcję zabezpieczającą stoki [..]. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę wniosło A., zarzucając w szczególności naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że na terenie przedmiotowych działek były prowadzone prace związane z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że żaden dowód przeprowadzony w sprawie nie dowodzi przeprowadzenia jakiekolwiek prac na przedmiotowej nieruchomości, oraz przyjęcie, że została ona wykorzystania na ten cel, a także przepisów prawa materialnego – art. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na nieruchomości innej niż wywłaszczona nieruchomość przy jednoczesnym niepodjęciu jakichkolwiek prac związanych z realizacją tego celu na nieruchomości wywłaszczonej stanowi przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także na ustaleniu celu wywłaszczenia w sposób szerszy, niż wynika to z decyzji o wywłaszczeniu i w oparciu o inne dokumenty, pomimo że w treści decyzji cel wywłaszczenia został określony w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Wyrokiem z 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 336/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że jest bezsporne, iż na terenie nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca, nie została wybudowana ulica stanowiąca Bulwar w G. Ulica ta znajduje się kilkadziesiąt metrów od przedmiotowych nieruchomości. Sąd zważył też, że określenie w niniejszej sprawie celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej mogło budzić wątpliwości z uwagi na fakt, że organy podjęły działania w celu wywłaszczenia szeregu nieruchomości, o powierzchni przekraczającej potrzeby budowy ciągu komunikacyjnego Bulwaru. Sąd wyjaśnił przy tym, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia w decyzji jest określony w sposób nieprecyzyjny bądź gdy jego sformułowanie budzi wątpliwości, niezbędna jest analiza dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, w tym analiza dokumentacji dołączanej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W tej sprawie organ nie przeprowadził natomiast istotnego dowodu z dokumentu w postaci wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Analizując treść decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 14 kwietnia 1965 r. Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze, iż umocnienie klifu objęte było inną inwestycją nie zasługują na uwzględnienie. W decyzji tej wyraźnie wyodrębniono bowiem dwie inwestycje – polegającą na zabezpieczeniu klifu [..], która to inwestycja była objęta wydaną decyzją lokalizacyjną, oraz na budowie umocnienia klifu [..], której to inwestycji dotyczyła decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [..]. Sąd nakazał uzupełnienie materiału dowodowego o konkretnie wymienione w treści uzasadnienia dokumenty w celu ustalenia zakresu decyzji lokalizacyjnej, stanowiącej uzasadnienie wywłaszczenia. Uznał też, że uzupełnienia wymaga materiał dowodowy w kwestii koncepcji zieleni i ukształtowania jej na terenie skarp, z uwzględnieniem zagospodarowania terenu wywłaszczonej nieruchomości. Wywiódł, że w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ ustali, co było celem wywłaszczenia. Sąd wskazał nadto, że w sprawie rozważenia wymaga, czy w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości nie zostały dokonane żadne nasadzenia, bowiem w momencie wywłaszczenia nieruchomość była już zadrzewiona i zakrzewiona, możliwe jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Za przekonywującą Sąd uznał argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Jednocześnie Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące oceny przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia z powołaniem się na treść art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwagi na fakt, że nie mają one zastosowania do nieruchomości, na których został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, więc brak jest podstaw do ich stosowania z powołaniem się na art. 137 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 381/14, oddalił skargę kasacyjną A. od ww. wyroku. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda – zaskarżoną decyzją z dnia 30 maja 2016 r. - orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z 20 września 2012 roku w całości i odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uwzględniając w sentencji decyzji nową numerację działek, wynikającą z ewidencji gruntów. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał kolejne etapy związane z rozpoznawaniem przedmiotowej sprawy i ustalenia dotąd poczynione przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że B. przejęła A. Uzyskał też poświadczony za zgodność z oryginałem "Plan ogólny zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy bulwaru morskiego i zabezpieczenia stoków [..] - Projekt wstępny zagospodarowania tereny ze stycznia 1961 r.", a także dopuścił dowody z dokumentów wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 października 2013 r. Organ wyjaśnił też, że w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta, zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej ww. Urzędu, działka nr [..] o pow. 223 m2 posiada obecnie nr [..], działka nr [..] o pow. 2890 m2 posiada obecnie nr [.], a działka nr [..] o pow. 472 m2 posiada obecnie nr [..]. Wskazując na materialne podstawy swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 136 ust. 3 u.g.n. podkreślając, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że przedmiotowe działki zostały objęte decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z 30 września 1970 r., nr [..] i przejęte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 18, poz. 94). Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 1 u.g.n. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 136 i art. 137 ust. 1 u.g.n. zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, a zatem nieruchomość, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 wynika przy tym, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Powyższe wyczerpuje kwestię terminów na realizację inwestycji wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n, podniesioną w odwołaniu strony. W kwestii realizacji celu wywłaszczenia organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia aktu wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy Bulwaru w G. Cel wywłaszczenia, zdaniem organu, został określony w sposób, który nie pozwala jednoznacznie wskazać (sprecyzować) jaka konkretnie inwestycja (budowla) miała powstać na działkach będących przedmiotem niniejszego postępowania, dlatego właściwym jest posłużenie się zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, aby stwierdzić czy jest możliwe jego dookreślenie. W związku z powyższym - powołując się na dokument pt.: "Założenia projektu na budowę Bulwaru w G." z 12 czerwca 1958 r., organ stwierdził, że budowa Bulwaru miała obejmować trzy stadia: 1. wykonanie opaski (falochronu) zabezpieczającego równowagę brzegu morskiego, 2. budowę dwóch ciągów komunikacyjnych - kołowego i spacerowego, 3. zagospodarowanie skarp i pasów terenów związanych z bulwarem, które powinno obejmować zazielenienie terenu, akcenty architektoniczne i obiekty użytkowe z zakresu gospodarki komunalnej. Z kolei z dokumentu sporządzonego w styczniu 1969 r., zatytułowanego "Plan ogólny zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru i zabezpieczenia stoków [..]" wynika, że założeniem ogólnym Bulwaru jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu [..] od strony morza. W dalszej części przedmiotowego dokumentu wskazano, że projekt uwzględnia następujące wytyczne funkcjonalne: - Bulwar posiadać ma charakter parkowy z siecią dróg pieszych i jezdnym ciągiem komunikacyjnym, - Bulwar odpowiadać winien wysokiemu stopniowi atrakcyjności ze względu na swoje specyficzne wartości krajobrazowe, - inwestycje towarzyszące Bulwarowi muszą nosić charakter odpoczynkowy, - skala Bulwaru odpowiadać ma założeniom turystycznym w aspekcie ogólnopolskim, - Bulwar obejmuje zagospodarowanie stoków [..] i zabezpieczenie skarp przed erozją. Następnie organ odwoławczy przywołał treść decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r., wskazując, że wynika z niej, iż: "Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej ustala lokalizację szczegółową na: zabezpieczenie klifu [..], budowę Bulwaru i urządzenie plaży miejskiej w zakresie określonym akceptacją projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13.01.1965 r. z wyłączeniem budowy obiektów kubaturowych, na terenie położonym w G. oznaczonym na załączonej mapie orientacyjnie kolorem czerwonym". Decyzja lokalizacyjna, stanowiąca podstawę złożenia wniosku o wywłaszczenie, dotyczyła zatem kilku inwestycji. W celu dalszego doprecyzowania celu wywłaszczenia organ posłużył się dowodem z wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 11 maja 1970 r., nr [..], "o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości, opisanej w pkt 11) jako położona przy ul. S.: parcela nr [..] (...) parcela nr [..] (...) parcela nr [..] (...)". W uzasadnieniu tego dokumentu wskazano, że: "decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 14.1V.1965 r., wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej przedmiotowe nieruchomości w planach zagospodarowania miasta przeznaczone są na umocnienie klifu [..] w związku z budową Bulwaru w G.". Organ wyjaśnił, że z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł przeprowadzić dowodu z dokumentu w postaci akceptacji projektu wstępnego przez Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej z 13 stycznia 1965 r. Odnalazł bowiem jedynie mapę będącą załącznikiem do tego dokumentu. Z mapy tej wynika, zgodnie z legendą, że na terenie działek będących przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowano (przewidziano) odpowiednio - na działce nr [..], na całym jej terenie "drzewa liściaste i iglaste nieumiejscowione", natomiast na działkach nr [..] i nr [..] - na niewielkiej części terenu "drzewa liściaste i iglaste nieumiejscowione" a na pozostałej części nie przewidziano żadnych obiektów. Organ zaznaczył przy tym, że działki te znajdują się na "terenie niezbędnym do zagospodarowania bulwaru" i w "granicy lokalizacji" inwestycji, na co wskazuje przedmiotowa mapa. Z mapy tej można również w ocenie organu wyczytać, że przestrzeń działek nr [..] i nr [..] została w sposób zamierzony zagospodarowana w przedstawiony na mapie sposób, gdyż najbliższe ich otoczenie oraz cały otaczający teren posiada zaprojektowane przestrzenie, co bezpośrednio wskazuje na intencjonalne zaplanowanie poszczególnych części terenu. Konkludując, brak posadowienia konkretnych obiektów w kontekście ściśle zaprojektowanej całej przestrzeni, na której znajdują się przedmiotowe działki, wskazuje, że teren ten miał pozostać w części nieobsadzony roślinnością i niezabudowany. Dlatego pod takim kątem należy badać realizację celu na jaką zostały przedmiotowe działki przejęte. Ponadto, z projektu wstępnego "urządzenie zieleni dla Bulwaru i umocnienia stoków [..]" ze stycznia 1968 r. wynika, iż działania zabezpieczające miały polegać m. in. na całkowitej ochronie znajdującej się na nieruchomościach zieleni wysokiej oraz pozostawieniu istniejących na poszczególnych działkach samosiewów, jak również na usunięciu roślinności starej i połamanej i sadzeniu nowej, z gatunków już istniejących na danym terenie. Z kolei projekt wstępny zagospodarowania terenu - planu ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru i zabezpieczenia stoków [..] ze stycznia 1969 r. przewidywał, że skarpa zabezpieczająca stoki [..] będzie "na całej długości koroną wysokiego i bujnego drzewostanu". Jak wskazano w przedmiotowym dokumencie, rejon przy ul. S. (a zatem teren, gdzie leży działka nr [..]) "jest obecnie doskonale zarośnięty i będzie wymagał jedynie uporządkowania". Częścią ww. planu zagospodarowania terenu (jak wynika z jego treści) jest mapa zatytułowana "plan zagospodarowania 1:500", która potwierdza zagospodarowanie roślinnością terenu działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, określoną jako "zieleń wysoka (drzewa) istniejąca" i/lub "zieleń wysoka (drzewa) projektowana". Z mapy nie sposób odczytać granic lokalizacji inwestycji jak również szczegółowego zagospodarowania z uwzględnieniem terenu poszczególnych działek. Jednakże można stwierdzić, że projekt pokrywa się z mapą będącą załącznikiem do "akceptacji projektu wstępnego WRN z dnia 13.01.1965 r." Reasumując, organ II instancji stwierdził, że zakres zamierzenia inwestycyjnego, jakim była budowa Bulwaru, nie był ograniczony wyłącznie do realizacji ciągu komunikacyjnego (bulwaru), lecz obejmował również zagospodarowanie skarp i pasów terenów związanych z bulwarem. Dlatego organ uznał, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości było "umocnienie klifu [..] w związku z budową Bulwaru w G.", które - jak wynika z powołanych dokumentów - powinno przejawiać się zagospodarowaniem przestrzeni przez wolno rosnącą roślinność (drzewa). Dodatkowo organ wskazał na pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 marca 1971 r., nr [..], którym informuje Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej, że nabycie działek nr [.].-[.]. nastąpiło "z przeznaczeniem na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków [..]". Organ odwoławczy odniósł się też do zawartego w wyroku WSA z 16 października 2013 r. wskazania, dotyczącego rozważenia potrzeby oceny funkcji spełnianej przez istniejącą na przedmiotowych nieruchomościach zieleni przez biegłego, wyjaśniając, że w ramach posiadanych zasobów osobowych był w stanie sam dokonać takiej oceny na podstawie akt sprawy, w tym protokołu z oględzin oraz dołączonej do niego dokumentacji zdjęciowej z 9 listopada 2010 r. W jego ocenie, dokumentacja ta wskazuje, że na ww. działkach w okresie wywłaszczenia istniała już zieleń, która mogła zostać wykorzystana jako podstawa do zabezpieczenia i zagospodarowania stoków [..] w sposób jaki przewidywał plan realizacji zagospodarowania przestrzenni wywłaszczonych działek, który został określony dokumentacją zgromadzoną i opisaną w decyzji. Powyższe świadczy również o tym, że stan zagospodarowania działek do chwili obecnej nie uległ zasadniczym zmianom. Nadal są one porośnięte roślinnością i wchodzą w skład skarpy. Powołując się na treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.) organ odwoławczy stwierdził, że – w świetle oceny wyrażonej przez Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku z 16 października 2013 r., cel wywłaszczenia jakim było "umocnienie klifu [..] w związku z budową Bulwaru", które - jak wynika z zgromadzonego materiału dowodowego - powinno przejawiać się zagospodarowaniem przestrzeni przez wolno rosnącą roślinność (drzewa) na nieruchomości oznaczanej jako działki nr: [..]-[..], został zrealizowany. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że w związku z usytuowaniem działek będących przedmiotem niniejszego postępowania w obrębie pasa nadbrzeżnego, którego obszar z racji posiadania statusu zasobu naturalnego nie może podlegać przekształceniom własnościowym i stanowi własność Skarbu Państwa, nie mogą one podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców nawet w przypadku braku realizacji celu ich wywłaszczania. Jednakże powyższe nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z racji zrealizowania celu wywłaszczenia na terenie przedmiotowych nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożyło B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 20 września 2012 roku. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ustalonym w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 30 września 1970 roku było umocnienie klifu [..] w związku z budową Bulwaru, które powinno przejawiać się zagospodarowaniem przestrzeni przez wolno rosnącą roślinność (drzewa), - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części materiału dowodowego, braku oceny dokumentów świadczących przeciwko uznaniu, że nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wyjście poza zasadę swobodnej oceny dowodów, co przejawia się ustaleniem przez organ, że na mapie stanowiącej załącznik do dokumentu pod nazwą "Akceptacja projektu wstępnego przez Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej" z dnia 13 stycznia 1965 roku ustalono sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w ramach inwestycji polegającej na umocnieniu klifu [..] w związku z budową Bulwaru i w konsekwencji ustaleniem na tej podstawie, że realizacja celu wywłaszczenia, ustalonego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 30 września 1970 roku, miała polegać wyłącznie na pozostawieniu przedmiotowej nieruchomości w stanie niezmienionym po odjęciu własności, - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu z dnia 8 października 2012 roku, - art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na nieruchomości innej niż wywłaszczona nieruchomość, przy jednoczesnym niepodjęciu jakichkolwiek prac związanych z realizacją tego celu na nieruchomości wywłaszczonej, stanowi przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zdaniem skarżącej decyzja Wojewody rażąco narusza przepisy prawa materialnego, regulujące zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zawarte w u.g.n., oraz zasady postępowania administracyjnego. W szczególności zarzucono, że dochodząc do przekonania, iż celem wywłaszczenia było "umocnienie klifu [..] w związku z budową Bulwaru", Wojewoda całkowicie pominął treść zawiadomienia z 23 maja 1970 roku, w którym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zawiadomiło o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej katastralnie jako parcele nr [..]-[..], na cele budowy Bulwaru. Identycznie określono cel wywłaszczenia w zawiadomieniu o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 3 sierpnia 1970 r. Skarżąca podkreśliła, że w wydanym w tej sprawie wyroku WSA w Gdańsku przesądził, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr II/30/65 z 14 kwietnia 1965 r. dotyczyła kilku inwestycji a zabezpieczenie klifu oraz budowa bulwaru zostały uznane za dwie odrębne inwestycje, choć ze sobą powiązane, a zatem ich wspólne ujmowanie w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. W ocenie skarżącej, dla ustalenia zakresu celu wywłaszczenia nieistotne są inne dokumenty, na które powołuje się organ odwoławczy. Sporządzenie dokumentu pod nazwą: Założenia projektu na budowę Bulwaru z 12 czerwca 1958 roku, było jednym ze wstępnych etapów projektowania zagospodarowania terenu pomiędzy [..], a morzem - wstępnym zarysem planów budowy bulwaru i stanowiło co najwyżej jedną z koncepcji, w oparciu o którą wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [..] z 14 kwietnia 1965 roku. Skarżąca zakwestionowała wszystkie ustalenia organu dokonane w oparciu o mapę stanowiącą załącznik do dokumentu pod nazwą: "Akceptacja projektu wstępnego przez Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej" z dnia 13 stycznia 1965 roku. W jej ocenie mapa ta nie przedstawia i nigdy nie mogła przedstawiać żadnych założeń co do docelowego zagospodarowania terenu pomiędzy [..], a morzem, gdyż obrazuje tylko stan faktyczny, jaki miał miejsce w 1952 roku i w 1959 roku na tym terenie. Ze wspomnianej mapy można co najwyżej wywnioskować, jakie były granice lokalizacji, wynikające z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 14 kwietnia 1965 roku. Co więcej, z samej mapy wynika, że: "Teren niezbędny do zagospodarowania bulwaru" w pewnym fragmencie obejmuje większy obszar, niż znajdujący się w granicach lokalizacji objętej decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 14 kwietnia 1965 roku (widać to na lewym fragmencie mapy) - w pobliżu działek nr [..] oraz nr [..] (na lewo od nich na mapie), co świadczy, iż zaznaczony teren nie miał dotyczyć bezpośrednio inwestycji związanej z budową bulwaru. Brak wyjaśnienia znaczenia "teren niezbędny do zagospodarowania bulwaru" prowadzi do wniosku, że ustalenia organu są dowolne, a zatem nie mogą stanowić podstawy prawidłowej decyzji. Zdaniem skarżącej, analiza materiału dowodowego w jego całokształcie prowadzi do jednoznacznych wniosków, że budowa bulwaru stanowi jasno sprecyzowany cel wywłaszczenia. Bulwar stanowi obiekt inżynieryjny - budowlę w rozumieniu prawa budowlanego. Przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji pozbawione jest podstaw prawnych, a zatem skarżona decyzja jako wadliwa winna zostać uchylona. Jednocześnie, w obszernej argumentacji skarżąca wykazywała, że - nawet jeśli zaakceptować stanowisko organu co do celu wywłaszczenia związanego z umocnieniem klifu – to przedmiotowe nieruchomości nie zostały nań wykorzystane. Podobnie ustalenie, iż na przedmiotowych działkach nie planowano przeprowadzenia jakichkolwiek prac, w żadnym wypadku nie może prowadzić do uznania, że został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci umocnienia klifu [..]. Pozostawienie działek bez żadnej zmiany musiałoby bowiem w sposób rzeczywisty wiązać się z umocnieniem terenu (czego jednak w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie wykazano i którą to koncepcję skarżący konsekwentnie kwestionuje). Skarżąca zauważyła, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego, słowo "umocnić" oznacza działanie, tj. uczynienie czegoś odporniejszym na zniszczenie bądź też nadawanie określonej rzeczy cechy trwałości. Gdyby za cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie przyjmowano przykładowo - udostępnienie działek nieograniczonemu kręgowi podmiotów - jako terenu nadmorskiego, wówczas można by ewentualnie przyjmować, że cel wywłaszczenia został osiągnięty - jednak cel ten nigdy nie został w niniejszej sprawie sformułowany choćby w podobny sposób. Wojewoda przyjmował wyłącznie, że celem wywłaszczenia było umocnienie klifu [..] w związku z budową bulwaru. Jednocześnie, powołując się na lokalizację działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, skarżąca argumentowała, że organ odwoławczy pominął zdjęcia sporządzone w trakcie oględzin z 9 listopada 2010 r. oraz operat szacunkowy z 30 maja 2011 r. Z dokumentów tych (w ocenie skarżącej) wynika, że działka nr [..] nie stanowi elementu klifu [..], ponieważ jest zlokalizowana między działką nr [..] a ul. S. Natomiast działka nr [..] w przeważającej części jest płaska i jedynie jej zewnętrzne elementy mogą stanowić skarpę. Tymczasem z dokumentów, na które powołał się organ, wynika, że zabezpieczenie klifu miało obejmować prace na samym stoku [..], a więc na nachylonej powierzchni, zboczu. Projekt wstępny urządzenia zieleni dla Bulwaru i umocnienia stoków [..] ze stycznia 1968 r. wskazuje na działania, jakie mają być podjęte w ramach "Planu obsadzania skarpy klifu". Organ nie odniósł się do tego dokumentu i nie ustalił jakie faktycznie działania z tego planu zostały podjęte. Jednocześnie organ nie wyjaśniał wątpliwości związanych z faktem, że działki nr [..] i nr [..] nie są położone na skarpie [..], nie wskazał, jakie działania zostały na nich podjęte, co w ocenie skarżącej wyklucza możliwość uznania, że pozostają w jakimkolwiek związku z ustalonym przez organ celem wywłaszczenia. Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu dotyczące kwalifikacji nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jako pasa nadbrzeżnego, z istoty swej obejmującego zasoby naturalne podlegające ochronie i wyłączonego z obrotu. Na potwierdzenie swego stanowiska przytoczyła zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sporny teren, z których wynika, że dopuszczono zabudowę działek nr [..] i nr [..], co jednocześnie oznacza, iż nie są one wykorzystywane (i nigdy wcześniej nie były wykorzystywane) na cele umocnienia klifu [..]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. W piśmie z 7 września 2016 r. uczestniczka postępowania – Gmina Miasta stwierdziła, że akt wywłaszczenia wskazuje, iż wywłaszczenie przedmiotowych działek nastąpiło na cele budowy bulwaru w G. (nie zaś cel), co już świadczy o złożoności zamierzeń dotyczących tych działek. Przedmiotowe działki są oddalone od morza, a zatem nie mogły być przeznaczone wyłącznie na budowę bulwaru. Fakt, że decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r., analizowana w kontekście doprecyzowania celu wywłaszczenia, dotyczy inwestycji polegającej na: zabezpieczeniu klifu, budowie bulwaru i urządzenia plaży miejskiej, a więc w istocie kilku inwestycji, potwierdził Sąd w wyroku z 16 października 2013 r. i ustalenie to jest wiążące w świetle art. 153 P.p.s.a. Stanowisko skarżącej, że cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w akcie wywłaszczenia, jest sprzeczne z tym przepisem, bowiem i tę kwestię Sąd wyraźnie przesądził. W dalszej części pisma uczestniczka postępowania dokonała analizy dokumentów, będących podstawą rozstrzygnięcia, takich jak: wniosek z 11 maja 1970 r. o wywłaszczenie nieruchomości, decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 14 kwietnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej, protokół z 6 lutego 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów niezbędnych do zabezpieczenia stoków [..] oraz projekt wstępny zieleni dla Bulwaru i umocnienia Stoków [..] ze stycznia 1968 r. W jej ocenie, wynika z nich bezspornie, że przedsięwzięcie miało być realizowane etapami, a jego elementem było zagospodarowania skarp i pasów terenów związanych z bulwarem, które powinno obejmować zazielenienie terenu, akcenty architektoniczne i obiekty użytkowe z zakresu gospodarki komunalnej. Uczestniczka podkreśliła, że doprecyzowanie celu wywłaszczenia nastąpiło na podstawie dokumentów, również tych, których analizę zalecił Sąd, oraz zgodnie z jego wytycznymi sformułowanymi w wyroku z 16 października 2013 r. Realizacja tego celu, polegająca na zabezpieczeniu stoków [..] na przedmiotowych działkach, przybrała postać zachowania znajdującej się na nieruchomościach zieleni wysokiej i pozostawienia samosiewów, usunięcia roślinności starej i połamanej oraz niedopuszczenia do ingerencji w ukształtowanie linii gruntu przez nieprzemyślane działania ludzkie. Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących analizy mapy, będącej załącznikiem do akceptacji projektu wstępnego przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Rady Narodowej z 13 stycznia 1965 r., uczestniczka wskazała, że mapa ta – jak wynika z jej tytułu – dotyczy założeń, a nie stanu faktycznego, a zatem nie może stanowić przedmiotu ustaleń, jakich dokonała skarżąca. Podobnie, bez znaczenia są argumenty skarżącej wynikające z obecnego przeznaczenia analizowanych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedmiotem analizy jest - czy cel wywłaszczenia został osiągnięty, czy nie, nie zaś jakie jest obecne przeznaczenie tych działek. W piśmie z 29 września 2016 r. skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie argumentacja powołana w piśmie uczestniczki postępowania jest wzajemnie sprzeczna. Z jednej strony wywodzi ona bowiem, że cel wywłaszczenia, polegający na zabezpieczeniu skarp przez erozją, obejmował szereg różnych prac i działań, np.: polegających na odwodnieniu stoków, usunięciu starych krzaków, zazielenieniu terenu. Z drugiej jednak strony, w zakresie tak określonego celu, Gmina stwierdza, że pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu prowadziło do zrealizowania tego celu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżoną decyzją organ odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z 30 września 1970 r. (k. 196 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]) wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku A. prowadzone było na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, powoływanej dalej jako u.g.n.). Organ zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wynikają z art. 137 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie podstawową kwestią było zatem ustalenie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona, a następnie zbadanie, czy cel ten został zrealizowany. Dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie miała także treść art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ilekroć zatem dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu wydanym poprzednio w tej sprawie, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego - ciążący na organie i na sądzie - może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 1276/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem zauważyć, że w niniejszej sprawie wydane zostały dwa wyroki sądów administracyjnych: - prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 381/14, którym NSA oddalił skargę kasacyjną A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Gd 336/13; - prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 336/13, w którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 7 marca 2013 r. orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Powyższe prawomocne wyroki zawierają wskazania prawne i ocenę materiału dowodowego, która była wiążąca w niniejszej sprawie dla organu orzekającego w przedmiocie wniosku strony oraz dla sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wadliwe jest stanowisko, wyrażone w skardze, że cel wywłaszczenia, będący w niniejszym stanie faktycznym podstawą wywłaszczenia przedmiotowych działek, winien być interpretowany ściśle jako budowa Bulwaru, rozumiana jako wykonanie robót budowlanych związanych z powstaniem bulwaru, czyli nadmorskiej promenady (ulicy miejskiej o charakterze spacerowym). W wyroku z 13 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że cel wywłaszczenia w tej sprawie został określony w akcie wywłaszczeniowym – decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 30 września 1970 r. w sposób, który mógł budzić wątpliwości co do jego zakresu z uwagi na fakt, że organy podjęły w tamtym czasie działania w celu wywłaszczenia szeregu innych nieruchomości, których łączna powierzchnia znaczenie przekraczała potrzeby budowy ciągu komunikacyjnego w postaci bulwaru (por. uzasadnienie wyroku na stronie 18). Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, że organy prowadziły wówczas postępowania dotyczące wywłaszczenia szeregu nieruchomości, które nie były przeznaczone tylko pod budowę bulwaru. Okoliczność tę potwierdza treść wniosku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczenie z dnia 11 maja 1970 r. (k. 244 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]), z którego Sąd w ww. wyroku zalecił przeprowadzić dowód. We wniosku tym - obok nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, wskazanych w punkcie 11 wniosku, wymieniono szereg innych nieruchomości, w tym w szczególności działki o numerach: [..]-[..], które zostały wywłaszczone na mocy kolejnych decyzji wydanych przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał też, że cel wywłaszczenia był na tyle niedookreślony, że wymagał doprecyzowania w oparciu o dokumenty, towarzyszące aktowi wywłaszczenia, a które w uzasadnieniu tego wyroku zostały wskazane (por. uzasadnienie wyroku na stronie 18 - 19). Nie zaakceptował zatem stanowiska skarżącej, która wywodziła, że nie można inaczej interpretować celu wywłaszczenia, jak tylko literalnie odczytując go z treści decyzji wywłaszczeniowej jako "budowę bulwaru". Uwzględniając powyższe stanowisko Sądu, organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności dopuścił dowód z wniosku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczenie z 11 maja 1970 r. oraz mapy stanowiącej załącznik do dokumentu stanowiącego "akceptację projektu wstępnego przez Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej" z 13 stycznia 1965 r. (mapy znajdują się w osobnej teczce stanowiącej część akt administracyjnych) Ponownie także przeanalizował pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r., projekt wstępny urządzenia zieleni dla Bulwaru i umocnienia stoków [..] ze stycznia 1968 r. oraz projekt wstępny zagospodarowania terenu – plan ogólny zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru i zabezpieczenia stoków [..] ze stycznia 1969 r. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że cel wywłaszczenia nie ograniczał się wyłącznie do budowy bulwaru, lecz obejmował także umocnienie klifu [..] w związku z budową Bulwaru [..]. Sąd orzekający w niniejszym składzie powyższe stanowisko akceptuje, nie znajdując w przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu dowodowym uchybień w zakresie przepisów prawa procesowego, wskazanych w skardze, a polegających na naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń w powyższym zakresie w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego i wybiórczej jego ocenie. Podkreślenia wymaga, że tak cel ten został określony we wniosku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczenie przedmiotowych działek i innych nieruchomości z 11 maja 1970 r., w którym – powołując się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r. (k. 42 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [.]) - wskazano, że w planach zagospodarowania miasta przedmiotowe działki przeznaczone są na umocnienie klifu [..] w związku z budową Bulwaru [..]. Jednocześnie stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 października 2013 r. uznał, że budowa umocnienia klifu [..], a więc wykonanie określonych robót budowlanych, oraz zabezpieczenie klifu [..], rozumiane jako jego umocnienie, które mogło polegać na utrzymaniu lub urządzeniu na nim zieleni, stanowiły dwie niezależne od siebie inwestycje. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził bowiem, że: "W decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r. wskazano, że organ ustalił lokalizację szczegółową na zabezpieczenie klifu [..], budowę Bulwaru i urządzenie plaży miejskiej w zakresie określonym akceptacją projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r. (...). Decyzja lokalizacyjna stanowiąca podstawę złożenia wniosku o wywłaszczenie dotyczyła zatem kilku inwestycji. W decyzji tej wskazano, że przy realizacji inwestycji należy sporządzić realizacyjny plan zagospodarowania terenu, który ostatecznie określi granice lokalizacji, inwestycję należy zrealizować w ścisłej koordynacji z innymi inwestycjami - budową umocnienia Klifu [..] (lokalizacja nr [..]), budową Państwowej Szkoły [..] (lokalizacja nr [..]) oraz rozbudową Ośrodka [.]. (lokalizacja nr [..]). W decyzji wskazano, że projekt ten winien być sporządzony w oparciu o uzgodniony w dniu 16 stycznia 1961 r. projekt koncepcyjny. Z treści decyzji lokalizacyjnej stanowiącej podstawę wniosku o wywłaszczenie wynikało zatem, że: - dotyczy ona zarówno zabezpieczenia klifu [..] jak i budowy Bulwaru, - zabezpieczenie klifu [..] traktowano w tej decyzji, jako inwestycję odrębną od budowy umocnienia Klifu [..], objętej inną lokalizacją, - decyzja dotyczyła wskazanych w niej inwestycji w taki zakresie, w jakim zostało to określone w akceptacji projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r., - zakres terenu potrzebnego na inwestycję objętą decyzją lokalizacyjną oznaczony został na mapie orientacyjnie kolorem czerwonym." (por. uzasadnienie - str. 19 i 20). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku przesądził wprost, że zarzuty podniesione w skardze w stosunku do decyzji Wojewody z 7 marca 2013 r., zgodnie z którymi umocnienie klifu objęte było inną inwestycją nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak wskazał bowiem Sąd: "W decyzji wyraźnie wyodrębniono (...) dwie inwestycje – polegającą na zabezpieczeniu klifu [..], która to inwestycja była objęta wydaną decyzją lokalizacyjną oraz na budowie umocnienia Klifu [..], której to inwestycji dotyczyła decyzja lokalizacyjna nr [..]. Decyzja lokalizacyjna dotyczyła zatem nie tylko budowy Bulwaru lecz również zabezpieczenia klifu [..]." W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, z powyżej przytoczonych wywodów WSA wynika, że rozróżnił on dwa przedsięwzięcia, które mogły stanowić dwa odrębne cele wywłaszczenia, każdy z nich objęty inną decyzją lokalizacyjną. Pierwszym przedsięwzięciem była inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną nr [..] z 14 kwietnia 1965 r. – obejmująca swoim zakresem zarówno budowę Bulwaru (rozumianą jako wykonanie robót budowlanych związanych z wykonaniem bulwaru), jak i zabezpieczenie klifu [..], a drugim przedsięwzięciem - inwestycja objęta decyzją lokalizacją nr [..] – polegająca na budowie umocnienia Klifu [.]. Należy także podkreślić, że w ww. wyroku Sąd uznał, że niezbędne jest dokładne ustalenie zakresu decyzji lokalizacyjnej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r., ponieważ to ona stanowiła uzasadnienie wywłaszczenia dokonanego w tej sprawie. Nakazał bowiem w tym właśnie celu dopuścić dowód z powołanego w niej dokumentu w postaci akceptacji projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r. oraz wskazanego w decyzji załącznika do tej decyzji w postaci mapy określającej teren przeznaczony pod inwestycje, wyjaśniając, że rysunek mapy może przesądzić zakres terenu przeznaczonego w decyzji lokalizacyjnej na realizację inwestycji wskazanych w decyzji. Sąd uznał zatem, że całe przedsięwzięcie objęte decyzją lokalizacyjną nr [..] z 14 kwietnia 1965 r. mogło stanowić cel wywłaszczenia w tej sprawie. Gdyby bowiem zaakceptował stanowisko skarżącej, że poszczególne inwestycje wskazane w decyzji lokalizacyjnej nr [..] z 14 kwietnia 1965 r. stanowić winny odrębne cele wywłaszczenia (czyli odrębnie należało wywłaszczać na budowę bulwaru, a odrębnie na umocnienie /zabezpieczenie/ klifu), nie uchylałby decyzji organu odwoławczego. W sprawie było bowiem bezsporne od początku, że na działkach objętych wnioskiem nie zbudowano bulwaru. Na obecnym etapie postępowania – jak wynika z art. 153 P.p.s.a., skarżąca nie może polemizować z tym stanowiskiem Sądu. Cel wywłaszczenia został zatem prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy, biorąc pod uwagę zarówno treść wniosku o wywłaszczenie, jak i pozostałych ww. dokumentów, których analizę uzupełniającą przeprowadził organ odwoławczy, a także wytyczne zawarte w ww. wyroku. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem niezbicie, co przesądził już WSA w wyroku z 16 października 2013 r., że przyczyną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (trzech działek objętych wnioskiem) była decyzja lokalizacyjna nr [..] z 14 kwietnia 1965 r., którą ustalono lokalizację szczegółową inwestycji polegającej na: zabezpieczeniu klifu [..], budowie Bulwaru i urządzeniu plaży miejskiej. Dlatego też we wniosku o wywłaszczenie przedmiotowych działek z 11 maja 1970 r. wskazano, powołując się na ww. decyzję o lokalizacji szczegółowej, że w planach zagospodarowania miasta przedmiotowe działki przeznaczone są na umocnienie klifu [..] w związku z budową Bulwaru w G. Fakt przeznaczenia działek nr [..]-[..] na zabezpieczenie klifu [..] potwierdza również treść pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 15 marca 1971 r. (k. 159 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]), w którym wyjaśnia się, że przedmiotowe działki zostały nabyte z "przeznaczeniem na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków [..]", a także treść dokumentu zatytułowanego "Założenia projektu na budowę Bulwaru" z 12 czerwca 1958 r., z którego wynika, że jednym ze stadiów budowy Bulwaru miało być zagospodarowanie skarp i pasów terenów związanych z bulwarem (k. 119 - 120 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w decyzji wywłaszczeniowej z 30 września 1970 roku wyjaśniono, że wydaje się ją na podstawie wniosku z 11 maja 1970 r., w którym – jak podano w jej uzasadnieniu – wniesiono o wywłaszczenie nieruchomości na "cele (liczba mnoga - podkreślenie Sądu) budowy Bulwaru". W decyzji tej zatem nie określono – wbrew zarzutom skargi – innego celu wywłaszczenia niż we wniosku o wywłaszczenie. Po prostu inaczej go opisano, lecz cel pozostawał taki sam – była to inwestycja określona w decyzji lokalizacyjnej wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej, czyli decyzji nr [..] z 14 kwietnia 1965 r., a więc inwestycja składająca się z kilku zamierzeń opisanych powyżej. Również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie przeprowadzonej przed wydaniem tej decyzji wywłaszczeniowej dotyczyły tego samego celu wywłaszczenia, skoro - jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, postępowanie było prowadzone na podstawie wniosku o wywłaszczenie z 11 maja 1970 roku (złożonego 14 maja 1970 r.), a w zawiadomieniu, w którym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej informowało o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej katastralnie jako parcele nr: [..]-[..] oraz o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, z 3 sierpnia 1970 r. (k. 194 i v. akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]), tak samo określono cel wywłaszczenia, skoro wskazano, że działki mają być wywłaszczone na (jak sama skarżąca wskazuje w skardze) "cele (liczba mnoga - podkreślenie Sądu) budowy Bulwaru". Należy dodać, że z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w związku z realizacją inwestycji objętej decyzją nr [..] z 14 kwietnia 1965 r. toczyły się różne postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, dotyczące różnych nieruchomości - zlokalizowanych zarówno bezpośrednio przy morzu, a więc przeznaczonych na budowę bulwaru, jak i w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem skarżącej, a więc przeznaczonych na zabezpieczenie klifu. Postępowania te dotyczyły zarówno nieruchomości niezabudowanych, jak działki objęte wnioskiem skarżącej, jak i nieruchomości w tym czasie już zabudowanych, z których fragmenty niezabudowane przeznaczano w związku z budową Bulwaru na zabezpieczenie klifu i poszerzenie zieleni publicznej nad skarpą klifu (zob. np. pismo PMRN z 2 lipca 1970 r. - k. 56 akt administracyjnych organu I instancji akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]; informacja ze stycznia 1971 r. k. 204 - 205 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]). W wydanym w tej sprawie wyroku z 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził również, że zabezpieczenie klifu, stanowiące inwestycję powiązaną z budową Bulwaru, mogło polegać na utrzymaniu istniejącej już zieleni na wywłaszczanych działkach w celu umocnienia stoków, czyli zabezpieczenia klifu [..]. Natomiast o tym, że istotnie, taki miał być sposób realizacji tego celu, świadczą przeanalizowane przez organ odwoławczy dokumenty. W wyroku z 16 października 2013 roku WSA rozważał bowiem, czy w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości nie zostały dokonane żadne nasadzenia, gdyż w momencie wywłaszczenia nieruchomość była już zadrzewiona i zakrzewiona, możliwe jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i za przekonywującą uznał argumentację, "że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości" (str. 22 – 23 uzasadnienia). Sąd dodał, że: "Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia koniecznym byłoby wycięcie istniejącej roślinności i dokonanie nowych nasadzeń. Takie działanie należy uznać za sprzeczne z celem na jaki dokonano wywłaszczenia, bowiem długie terminy wzrostu drzew znacznie odsunęłyby w czasie osiągnięcie zamierzonego celu wywłaszczenia. Wymóg dokonywania nasadzeń dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej prowadziłby w takiej sytuacji do skutków nieekonomicznych, nieracjonalnych i sprzecznych z postulatem ochrony przyrody. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Kr 453/13 dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że jeżeli w dacie wywłaszczenia na nieruchomości istniał teren zielony lub zieleń służąca umocnienie stoku, to wskutek braku działań zmierzających do dokonania nasadzeń po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość uznać należy za zbędną na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu." Niezasadnie zatem na tym etapie postępowania skarżąca wywodziła, że niewykazanie jakichkolwiek nowych nasadzeń, czy też innych działań podjętych po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej w celu urządzenia zieleni na działkach nią objętych, przesądza o tym, że celu wywłaszczenia nie zrealizowano. Ocena ta jest sprzeczna z poglądem Sądu zawartym w ww. wyroku, który – zgodnie z art. 153 P.p.s.a., jest wiążący. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, kwestionujące prawidłowość dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń, świadczących o tym, że zabezpieczenie klifu, stanowiące inwestycję powiązaną z budową Bulwaru, a zatem cel wywłaszczenia w tej sprawie, miało polegać na utrzymaniu istniejącej już zieleni na wywłaszczanych działkach. Analiza dokumentacji zgromadzonej w tej sprawie, w szczególności w postaci "Projektu wstępnego urządzenie zieleni dla Bulwaru i umocnienia stoków [..] ze stycznia 1968 r." (k. 24 - 47 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]) oraz "Planu ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru i zabezpieczenia stoków [..]" ze stycznia 1969 r. (k. 1 - 23 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]), prowadzi bowiem do wniosku, że umocnienie (zabezpieczenie) klifu było ściśle związane z zielenią istniejącą lub mającą zostać urządzoną na tym obszarze. Pierwszy z ww. dokumentów wskazuje bowiem, że działania zabezpieczające na tym terenie miały polegać m.in. na całkowitej ochronie znajdującej się na wywłaszczanych nieruchomościach zieleni wysokiej i pozostawieniu istniejących na poszczególnych działkach samosiewów. Z kolei drugi dokument przewidywał, że skarpa zabezpieczająca stoki [..] będzie na całej długości koroną wysokiego i bujnego drzewostanu. Wynika z niego też, że założeniem ogólnym Bulwaru jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu [..] od strony morza. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, w dokumencie tym wskazano również, że realizacja inwestycji jaką będzie Bulwar ma obejmować zagospodarowanie stoków [..] i zabezpieczenie skarp przed erozją (k. 19 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]). Należy także wskazać na treść przywołanego przez organ I instancji protokołu z narady odbytej w dniu 6 lutego 1971 r. (k. 155 - 158 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]) w sprawie ustalenia granic terenów niezbędnych na zabezpieczenie stoków [..], z którego wynika, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały nabyte w ramach pierwszego etapu nabywania nieruchomości, tj. zostały zakwalifikowane jako niezbędne do zabezpieczenia stoków [..] przed erozją. Etap drugi przewidywał nabywanie dalszych terenów objętych lokalizacją szczegółową. Podział na dwa etapy zdeterminowany był brakiem środków finansowych na wykup terenów lub brakiem działek zamiennych. Także w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 11 maja 1970 r., skierowanym do likwidatora A. w likwidacji - A. P., w którym przedstawiono propozycję dobrowolnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa działek stanowiących przedmiot niniejszej decyzji, wyjaśnia się, że są one niezbędne "na budowę Bulwaru i zabezpieczenie klifu [..]" (k. 160 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego przeanalizowania przez organ odwoławczy mapy, stanowiącej załącznik do dokumentu pod nazwą "Akceptacja projektu wstępnego przez Przewodniczącego Wojewódzkiej Rady Narodowej" z 13 stycznia 1965 r. wskazać należy, że – jak sama przyznaje skarżąca, mapa ta potwierdza, że działki objęte jej wnioskiem o zwrot znajdowały się w granicach lokalizacji inwestycji objętej decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 14 kwietnia 1965 roku, a także, iż na ich terenie już przed wydaniem tej decyzji znajdowały się zadrzewienia. Potwierdza zatem dokonane przez organ odwoławczy ustalenia, zgodnie z którymi działki te były objęte decyzją o szczegółowej lokalizacji z 14 kwietnia 1965 r., a cel wywłaszczenia, jakim było zabezpieczenie klifu poprzez utrzymanie istniejącej na nich zieleni, został na nich zrealizowany już w chwili wywłaszczenia. Ponadto, w ocenie Sądu sam fakt, że działki te niewątpliwie znajdowały się w obszarze objętym decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [..] z dnia 14 kwietnia 1965 roku, świadczy o tym, że stanowiły "teren niezbędny do zagospodarowania Bulwaru". Należy dodać, że istotnie mapa ta jest mało czytelna, jednak jest to dokument archiwalny, sprzed 50 lat, a jej mała czytelność nie poddaje w wątpliwość całości ustaleń organu dotyczących celu wywłaszczenia i jego realizacji, które to ustalenia są konsekwencją analizy wszystkich dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił zatem, że cel wywłaszczenia - jakim było zabezpieczenie klifu [..] związane z budową Bulwaru, polegające na utrzymaniu na nim terenów zieleni, został na przedmiotowych działkach zrealizowany, co znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Organ odwoławczy porównał obecny stan zagospodarowania nieruchomości (vide: protokół oględzin z 9 listopada 2010 r. wraz z dokumentację zdjęciową - k. 96 – 103 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..], wizja z 29 czerwca 2012 roku - k. 36 – 39 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]) z ustalonym w ten sposób celem wywłaszczenia, a także ich stanem z chwili wywłaszczenia, wynikającym z dokumentów archiwalnych (w tym opinii szacunkowych dotyczących spornych działek z 27 i 28 maja 1970 r. - k. 172 - 192 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]), co doprowadziło go do wniosku, że na przedmiotowych działkach w okresie wywłaszczenia istniała już zieleń, która mogła zostać wykorzystana jako podstawa do umocnienia stoków klifu. Jednocześnie należy jeszcze raz podkreślić, że wiążące w tym zakresie jest stanowisko WSA w Gdańsku zawarte w wyroku z 16 października 2013 r., który przesądził o tym, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu prawidłowe są również te ustalenia organu odwoławczego, zgodnie z którymi z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na działkach, stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, w momencie wywłaszczenia znajdowała się zieleń, zadrzewienia i zakrzewienia (por. np.: opinie szacunkowe dotyczące spornych działek z 27 i 28 maja 1970 r.; taki stan ich zagospodarowania utrzymuje się do chwili obecnej), służąca umocnieniu klifu, a zatem stanowiąca realizację celu wywłaszczenia. Nie jest natomiast zasadne stanowisko skarżącej, że zadrzewienia i zakrzewienia musiały znajdować się na całej powierzchni działek, jak i to, że działki te w całości musiały stanowić skarpę - teren pochylony. Nie musiały one również wprost obejmować górnej krawędzi klifu, choć tak dokładnie zlokalizowana jest działka nr [..] (vide oględziny z 9 listopada 2010 r.; skarżąca sama we wniosku przyznaje, że tworzy ona "zwieńczenie skarpy schodzącej w kierunku Bulwaru"; to, że działka ta w istocie w całości stanowi skarpę potwierdza również przywoływany przez skarżącą operat szacunkowy z 30 maja 2011 roku). Za uznaniem, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nie przemawia także wskazywana przez skarżącą okoliczność, że tylko część działki nr [..], jak sama skarżąca przyznaje we wniosku o wywłaszczenie i co wynika także z przywoływanych przez skarżącą zdjęć działki z 29 czerwca 2012 roku oraz operatu szacunkowego, tworzy "zwieńczenie skarpy schodzącej w kierunku Bulwaru", a jej środkowa część stanowi płaski teren nieutwardzony, nieco oddalony od górnej krawędzi klifu, podobnie jak lokalizacja działki nr [..] (działka ta nie jest zlokalizowana na górnej krawędzi klifu, znajduje się obok działki nr [..], tworząc w przeważającej części skarpę - vide oględziny z 9 listopada 2010 r.). W ocenie Sądu nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że prawidłowa realizacja celu wywłaszczenia jakim było umocnienie klifu [..] wymagała pozostawienia istniejącej zieleni nie tylko na działkach znajdujące się na stokach klifu i samej jego górnej krawędzi, ale także na pozostawieniu zieleni na terenach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie górnej krawędzi klifu, objętych wywłaszczeniem. Potwierdzają to też inne postępowania wywłaszczeniowe toczące się w tym okresie, wskazane powyżej, które także dotyczyły nieruchomości zlokalizowanych na górze klifu. Należy przy tym zauważyć, że również obecnie, przy znacznie bardziej zaawansowanych technologicznie możliwościach ochrony wybrzeża klifowego i tworzenia związanych z tym umocnień, ochrona klifu morskiego, z którą w sposób szczególnie istotny wiążą się jego właściwości osuwiskowe, polega nie tylko na tworzeniu umocnień, lecz również na pozostawianiu zieleni (lub tworzeniu nowych terenów zielonych) oraz zakazach inwestowania na nieruchomościach znajdujących się na górze klifu, w tym zlokalizowanych w pewnej odległości od jego górnej krawędzi, w granicach zapewniających bezpieczne korzystanie z klifu i zachowanie jego funkcji. Ochrona klifu poprzez jego umocnienie związana jest zatem również obecnie z koniecznością zapewnienia niezmienionego stanu nieruchomości znajdujących się nie tylko na jego skarpie ale także na górze klifu, a więc nieruchomości, które obejmują tereny płaskie, tak jak np. częściowo działka nr [..]. Ochronę gwarantującą zabezpieczenie klifu stanowi bowiem nie tylko stabilizacja jego skarp ale także stabilizacja gruntów znajdujących się na górze klifu, która polegać może na zachowaniu istniejącej na nich zieleni, podobnie jak niezainwestowanych terenów płaskich. Dlatego też nawet aktualnie, jak wynika z informacji z Urzędu Miasta z dnia 23 stycznia 2012 roku - znajdującej się w aktach organu I instancji (k. 188 – 189 akt oznaczonych [..]), działka nr [..] oraz wschodnia część działki nr [..] zlokalizowane są w granicach strefy ochronnej klifu [..], w obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. W strefie tej, jak wynika z § 8 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2005 r., nr 79, poz. 1587; w skrócie "plan miejscowy [..] z 2005 r."), obowiązuje zakaz wznoszenia budynków i budowli oraz realizacji podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, za wyjątkiem niezbędnych, odpowiednio zorganizowanych przejść pieszych i ewentualnych tarasów widokowych oraz obiektów służących zapewnieniu stateczności klifu. Dodatkowo, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 ww. planu miejscowego: "na terenie klifu oraz zadrzewionych skarp ustala się ochronę zachowawczą zieleni służącej ich umocnieniu", a z karty terenu tego planu, opisanej jako karta terenu "Dla ulic i dróg do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [..]", wynika, że dla działki nr [..] (oznaczonej symbolem 81 KD-X) ustalono obowiązek stabilizacji skarp i starannego odprowadzenia wód opadowych - w sposób nie zagrażający stabilności klifu. Dodatkowo wszystkie trzy działki objęte wnioskiem skarżącej w całości znajdują się w granicach pasa ochronnego brzegu morskiego (vide pismo Urzędu z 10 stycznia 2012 r. – k. 186 akt administracyjnych organu I instancji oznaczonych [..]), a więc znajdują się na obszarze, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego, czyli strefy wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu, przeznaczonej do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska (vide art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; Dz. U. z 2016 r., poz. 2145). Wprawdzie, wbrew stanowisku organu, okoliczność ta nie wyłącza tych działek z obrotu, ponieważ nie stanowią własności Skarbu Państwa (vide art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju; Dz. U. z 2001 r. nr 97, poz. 1051 ze zm.), ale potwierdza ich bezpośrednie sąsiedztwo z brzegiem morskim i znaczenie dla utrzymania brzegu klifowego we właściwym stanie. O tym, że Gmina Miasta nadal utrzymuje przedmiotowe działki w stanie niezmienionym i zajmuje się konserwacją terenów zielonych na nich się znajdujących świadczą dokumenty załączone do pisma Zarządu Dróg i Zieleni z 22 marca 2011 r. (k. 96 akt administracyjnych organu I instancji [..]). Wynika z nich, że przynajmniej od 1994 roku działki gminne stanowiące przedmiot niniejszego postępowania objęte są działaniami mającymi na celu konserwację terenów zielonych na nich się znajdujących. Oceniając pozostałe zarzutów skargi Sąd stwierdził, że niezasadnie skarżąca zarzuca, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania. Organ przeanalizował bowiem całą dokumentację sprawy, w tym dowody pozyskane w postępowaniu uzupełniającym, przeprowadzonym na podstawie art. 136 k.p.a., także pod kątem podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, jednak doszedł do odmiennych – niż skarżąca - wniosków, które Sąd w tej sprawie w pełni akceptuje. Należy dodać, że dopuszczenie w planie miejscowym [..] z 2005 r. na części nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej możliwości zabudowy, na które wskazuje skarżąca, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 października 2013 r. (por. uzasadnienie wyroku strona 25) uznał za pozostające bez znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Ocena ta jest wiążąca w niniejszym postępowaniu na zasadzie art. 153 P.p.s.a. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi, ponieważ organy orzekające w tej sprawie nie naruszyły zasad postępowania w sposób opisany w skardze i pismach skarżącej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w sposób mający wpływ na ten wynik. Skarga była zatem niezasadna i z tej przyczyny należało ją oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.