II SA/Gd 4418/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący : Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. Sz. na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 września 1999 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz I. Sz. kwotę 30 (trzydzieści) zł. Decyzją z dnia 21 września 1999 r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 142 i art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu I. Sz., K. P. i J. G. wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki Nr (k.m.). W uzasadnieniu wskazano, że I. Sz., K. P. i J. G. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki Nr. Prezydent Miasta, wykonujący od 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zadania z zakresu administracji rządowej, jako organ I instancji orzekający w sprawach o zwrot przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, ustalił, iż nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej własność G. G. położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej poprzednio działki Nr, o powierzchni 649 m², wpisanej do księgi wieczystej Kw Nr, prowadzonej przez Sąd Powiatowy, nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w Państwowym Biurze Notarialnym w G. w dniu 2 sierpnia 1961 r. (Rep. A Nr [...]), w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), co zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przesądza o zakwalifikowaniu jej do kategorii nieruchomości wywłaszczonych. Wnioskodawcy zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 13 grudnia 1996 r. (sygn. akt VII.Ns. 1635/96) są spadkobiercami właścicielki wywłaszczonej nieruchomości G. G.. Wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy Miasta. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługuje stronie, jeżeli – stosownie do przepisu art. 137 – nieruchomość ta staje się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Cel wywłaszczenia nieruchomości nie został wskazany w umowie, w której powołano się na "zaświadczenie lokalizacji Nr 59 poświadczone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa w G. z dnia 20 lutego 1953 r. Nr [...]" wyrażające zgodę na budownictwo mieszkaniowe na terenie położonym w G. – Ś. ograniczonym ulicami [...], [...], do ul. [...] i torów PKP. Organ administracji wskazał, że ogólnikowe sformułowanie celu wywłaszczenia upoważnia do określenia tego celu na podstawie analizy przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Plan ten przewidywał przeznaczenie działek Nr pod urządzenie parkingu. Organ administracji wskazał, że działka Nr została przez Skarb Państwa nabyta na wniosek jej właścicielki, która od jej nabycia uzależniła zbycie działki Nr, okoliczność ta zawęża możliwość zwrotu działki Nr, jeżeli nie nastąpiły przesłanki zwrotu działki Nr, wskazanego celu wywłaszczenia nie można bowiem odnieść do działki Nr, gdyż działka ta nie była potrzebna na cel wywłaszczenia. Organ administracji ustalił, iż obszar działek Nr stanowi fragment urządzonych na nich terenów zielonych, parkingu samochodowego oraz chodnika przed częścią parterowo – sklepową bloku mieszkalnego, obejmującego również działki sąsiednie w granicach wyznaczonych ulicami [...] i [...] oraz blokiem mieszkalnym przy ul. [...], który posadowiony jest również na części działki Nr, a pozostała część tej działki stanowi fragment urządzonego trawnika. Na działce Nr znajduje się garaż i utwardzona płytami betonowymi droga dojazdowa do garażu. Organ administracji stwierdził, iż cel wywłaszczenia w odniesieniu do działek Nr został zrealizowany. Urządzenie terenu tych nieruchomości wskazuje bowiem, iż stanowi on element infrastruktury mieszkaniowo-technicznej tej części miasta. Biorąc powyższe pod uwagę powyższe okoliczności organ administracji na podstawie art. 137 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż działki Nr nie stały się zbędne na cel określony w akcie wywłaszczeniowym i brak jest podstaw do ich zwrotu następcom prawnym właścicielki wywłaszczonych nieruchomości. I. Sz. i J. G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując prawidłowość ustaleń organu I instancji oraz dokonaną ocenę prawną wniosku. Podnieśli oni zarzuty, że parking urządzono dopiero w 1990 r., działki zabudowano w części poprzez zajęcie pod blok mieszkalny, na niewielkiej części działki Nr niezgodnie z celem wywłaszczenia wybudowano garaż, a na działce tej wbrew ustaleniom organu nie znajduje się droga dojazdowa do garażu. Decyzją z dnia 13 listopada 2001 r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 142, art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działki Nr, jakim było urządzenie parkingu, został zrealizowany. Odnośnie działki Nr, organ odwoławczy stwierdził, iż wobec faktu jej zbycia na żądanie właścicielki, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu pozostałych nieruchomości oznaczonych jako działki Nr, brak jest podstaw do jej zwrotu. I. Sz. wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jest niesłuszna, bowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością Gminy– miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy i reprezentującym ją na zewnątrz. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) – w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały, wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może być także stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm. sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda jako organ wyższego rzędu winien na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. przejąć sprawę do rozpatrzenia jako organ I instancji bądź wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyłączenia pracowników organu administracyjnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 2 k.p.a. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącej kwotę 30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.