II SA/Gd 448/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. S. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2015 r., nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego na działce nr [...] w U. przy ul. M. nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na wniosek inwestora S. R. z dnia 27 kwietnia 2015 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie opisanego budynku mieszkalno-usługowego. Ustalono, że: - Starosta decyzją z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] udzielił S. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z wewnętrzną linią zasilania energetycznego, kat. obiektu XVII; - Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, decyzją ostateczną z dnia 25 września 2014 r., nr [...]; - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 717/14 uchylił opisane decyzje Wojewody i Starosty. PINB ocenił, że w dniu złożenia przez inwertora wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie dysponował on decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie wobec tego podlegało zawieszeniu na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ przeprowadzenie procedury związanej z wydaniem pozwolenia na użytkowanie jest ściśle związane z koniecznością posiadania pozwolenia na budowę. W zażaleniu na postanowienie z dnia 19 maja 2015 r. S. R. wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. Twierdzi, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, bowiem pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym, a wyrok WSA w Gdańsku jest nieprawomocny. Rozpatrując zażalenie WINB przywołało treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy głównej. Następnie organ odwoławczy przywołał ponownie ustalenia dokonane przed organem pierwszej instancji wskazując też, że konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wynika z treści art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., z uwagi na kategorię wybudowanego obiektu, XVII - budynki usług. Przywołał następnie organ treść wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 717/14, w którym też sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody nie może być wykonana. Przytoczył WINB treść art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia wyroku. Ocenił organ odwoławczy w ślad za organem pierwszej instancji, że przeprowadzenie procedury związanej z pozwoleniem na użytkowanie jest ściśle związane z koniecznością posiadania pozwolenia budowę. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę opisanym wyrokiem, w którym stwierdzono, że nie podlega ona wykonaniu uniemożliwia przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, czyli rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ustalono również, że inwestor złożył skargę kasacyjną od wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 717/14. W konkluzji organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ przedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie prowadzone będzie odpowiednio do wyniku rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na budowę. Procesowe podstawy rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowiły przepisy art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2015 r. S. R. domaga się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu do sądu postanowieniu zarzuca się, jak w zażaleniu naruszenie art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na przyjęciu, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 717/14 decyzji Starosty z dnia 5 maja 2014 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. R. pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. W skardze podkreśla się nieprawomocność wskazanego wyroku, który według skarżącego nie spowodował wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obiegu prawnego. Kwestionuje skarżący zarówno ocenę organów, że nie dysponuje już pozwoleniem na budowę jak i brak zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 1 listopada 2015 r. skarżący poinformował o konieczności zwrotu kwoty dofinansowania z publicznych środków krajowych i środków europejskich, które otrzymał na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego na działce nr [...] w U., w sytuacji braku pozwolenia na jego użytkowanie, co miało nastąpić do dnia 27 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności obejmuje badanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Kontrolując zaskarżone postanowienie według wskazanych kryteriów sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły prawa. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2015 r., nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego na działce nr [...] w U. przy ul. M. nr [...]. Kwestionowane postanowienie podjęto na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2937/13 (LEX nr 1730339), a stanowisko to sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, "pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej". Należy zatem w pierwszej kolejności podkreślić, że materia niniejszej sprawy dotyczy zagadnienia regulowanego przepisami art. 55-59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409, ze zm.), wskutek prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, że kategoria obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 25 września 2014 r., nr [...] wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii XVII. Taka kategoria wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, co wynika z treści decyzji Starosty z dnia 5 maja 2014 r., nr [...]. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola budowy, według art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczy stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i obejmuje stosownie do ust. 2 sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jak zatem wynika z przytoczonych przepisów, udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego istnieje wymóg uzyskania takiej decyzji, wymaga zarówno przeprowadzenia kontroli obiektu w zakresie oznaczonym w przepisie art. 59a ustawy Prawo budowlane jak i zbadania prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie zatem jako kryterium badania w tym postępowaniu musi pozostawać ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Brak takiej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 ustawy Prawo budowlane. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3048/12 (LEX nr 1579486) w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11). Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12). Na gruncie rozpoznawanej sprawy NSA przede wszystkim zaś zajął stanowisko, według którego w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W niniejszej sprawie jest niesporne, że wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu został złożony po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 717/14, uchylającego zaskarżone decyzje obu instancji zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę, oraz że wyrok ten zarówno na dzień skarżonego postanowienia jak i do chwili obecnej jest nieprawomocny. Niemniej, jak słusznie podkreślił organ nadzoru budowlanego drugiej instancji, w wyroku tym sąd orzekł też, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 25 września 2014 r. nie może być wykonana. Według treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. oraz zaskarżonego postanowienia, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w trybie przywołanego przepisu miało charakter procesowy i akcesoryjny, lecz jego skutkiem jest zawieszenie skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznej będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w sytuacji uwzględnienia skargi i na okres do dnia uprawomocnienia się wyroku. Jak zauważa się w judykaturze, zakres stosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy wykonalności w szerokim sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi są w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane" użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jaki zakresie zawieszony jest on (skutek prawny) aktu lub czynności" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 232/14, LEX nr 1485831). Co do skutków tego orzeczenia wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 2031/14 (LEX nr 1486779) stwierdzając w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że "Skoro na podstawie art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięcie czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane traci moc dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku, za niedopuszczalne należy uznać, by Naczelny Sąd Administracyjny przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, wypowiadał się w postępowaniu wpadkowym w kwestii, która została już przesądzona w zaskarżonym do tegoż sądu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd pierwszej instancji w trybie art. 152 p.p.s.a. w zakresie kwestii procesowej, jaką jest wstrzymanie wykonania decyzji". Na gruncie niniejszej sprawy to wiążące zatem mimo nieprawomocności wyroku orzeczenie wywołuje skutek tego rodzaju, który uniemożliwia przeprowadzenie badania zgodności budowy z warunkami pozwolenia na budowę oraz przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego dla sprawdzenia zgodności z wymienionym w przepisie art. 59a ustawy Prawo budowlane projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno-budowlanym, na czas do uprawomocnienia tego wyroku. Niewątpliwie zatem mamy w niniejszej sprawie do czynienia z sytuacją zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.: ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę stanowiąca wzorzec dla udzielenia pozwolenia na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, ponieważ wyrok ją uchylający nie jest prawomocny, ale jednocześnie jej wykonalność i skuteczność zostaje zawieszona do czasu uprawomocnienia tego wyroku. Innymi słowy, inwestor nie może posługiwać się decyzją o pozwoleniu na budowę, przynajmniej do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, którą wniósł od wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo zatem z urzędu zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne, ponieważ w ustalonych okolicznościach sprawy inwestor nie dysponuje skutecznie decyzją o pozwoleniu na budowę, mimo że kwestia zgodności z prawem tej decyzji nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Prawomocne zakończenie sprawy sądowoadministracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę ma zatem, jak prawidłowo oceniły to organy nadzoru budowlanego, wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, prowadzonego na podstawie art. 55 oraz art. 57-59a ustawy Prawo budowlane. Z przedstawionych względów sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a zaskarżone postanowienie zgodne z prawem. Sąd nie mógł uwzględnić okoliczności przywołanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 1 listopada 2015 r. (pismo z załącznikami karty 30-50), albowiem są one prawnie obojętne w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.