II SA/Gd 453/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 listopada 2005 r., nr [...]. Decyzją z dnia 18 listopada 2005r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania A. K. zaliczki alimentacyjnej. Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kpa w związku z art. 7 ust. 1, art. 9a, art. 10 ust. 1 a, art. 18 ust. 2, art. 29 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej( Dz. U. Nr 86 poz. 732, z późn. zm.), w związku z rozporządzeniem Minister Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 z 2005r. z późn. zm.) art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228; poz. 2255, z późn. zm.) W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej (w rozumieniu cyt. ustawy) do ukończenia przez nią 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zgodnie z art. 1 pkt 2 jednym z warunków przyznania zaliczki alimentacyjnej osobie uprawnionej jest bezskuteczności egzekucji z tytułu wykonawczego ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych. W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny przebywa na terenie kraju, zgodnie z art. 10 ust.3, stosowny wniosek składa się za pośrednictwem komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne na rzecz osoby uprawnionej. Zgodnie z art. 10 ust. 1a w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzono są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicami Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą pozostałą dokumentację. Z dokumentów będących w posiadaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - Wydział Świadczeń Rodzinnych wynika, że wnioskodawca nie złożył w sądzie okręgowym wniosku o wykonanie wyroku ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego jak również nie przedłożył zaświadczenia właściwej zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji. Z oświadczenia znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż dłużnik alimentacyjny prawdopodobnie zamieszkuje na terenie M. Jest to państwo, z którym Polskę nie wiążą umowy międzynarodowe ani umowa dwustronna o pomocy sądowej i w stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i rodzinnych, w tym w sprawach dotyczących egzekucji świadczeń alimentacyjnych. W związku z powyższym osobie uprawnionej zaliczka alimentacyjna nie może być przyznana. W odwołaniu od decyzji A. K. wskazał, że jego ojciec wyjechał z kraju wiele lat temu i nie płaci na jego utrzymanie. Ostatnim śladem była kartka z M., który nie podpisał Konwencji Nowojorskiej, wobec czego odwołujący nie może otrzymać zaświadczenia z Sądu Okręgowego o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Komornik nie przyjmuje spraw zagranicznych, stąd niemożliwym jest uzyskanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Decyzją z dnia 24 maja 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 2 pkt 5, art. 7, art. 10 ust. 1a, art.18 ust.2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 nr 86, poz.732, ze zm.), art. 3 pkt 1 i 2, pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ustawa określa zasady: 1) postępowania wobec osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna; 2) przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł (ust.2). W rozumieniu ustawy osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli: a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, : b) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, c) jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art.2 pkt 5). Osoba samotnie wychowująca dziecko - to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Wniosek, o ustalenie prawa do zaliczki składa się za pośrednictwem komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne na rzecz osoby uprawnionej. - (art. 10 ust. 3) Przepis art. 10 ust. 1a ustawy stanowi, iż w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne są dochodzone od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Przepis art. 10 ust. 5 stanowi, że organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną o przyznaniu zaliczki na podstawie: 1) wniosku o przyznanie zaliczki; 2) zaświadczenia komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych; 2a) informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych; 3) oświadczenia wnioskodawcy o: a) spełnianiu warunków określonych w ustawie, w tym o niewystępowaniu okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 3, b) przekazaniu komornikowi sądowemu wszystkich znanych mu istotnych informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika alimentacyjnego; 4) informacji osoby, o której mowa w ust. 2, o miejscu zamieszkania, wieku, zatrudnieniu i sytuacji ekonomicznej osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby uprawnionej, na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; 5) innych niezbędnych dokumentów określonych w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Prawo do zaliczki ustala się w wysokości, o której mowa w art. 8, na okres zasiłkowy. Przepis art. 18 ust.2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, bezsporne jest, że A. K. jest osobą uprawnioną w rozumieniu cytowanych przepisów. Jednak niemożliwe było przyznanie zaliczki alimentacyjnej, z uwagi na brak dokumentów wymienionych w pkt 2a ust. 5 w art. 10 ustawy. Wykładnia przepisu art. 10 ust. 5 wskazuje, iż intencją ustawodawcy było określenie katalogu "dowodów", jakie powinny być w sprawie zgromadzone, aby organ orzekający mógł jednoznacznie stwierdzić, iż stan faktyczny w danej sprawie rzeczywiście uzasadnia przyznanie świadczenia. Jednocześnie brzmienie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy wskazuje jednoznacznie, iż organ orzekający w sprawie nie może przyznać świadczenia, w przypadku, gdy złożona dokumentacja jest niepełna. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wskazując, że w zaskarżonej decyzji organ uznał, że jest on osobą uprawnioną do pobierania zaliczki alimentacyjnej, ale odmówił przyznania świadczenia twierdząc, że dokumentacja jest niepełna. Skarżący stwierdził, że nie może dostarczyć zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji alimentów, gdyż M. nie podpisał umowy z Polską. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, zostały uregulowane w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zwanej dalej ustawą (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.). Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy przez zaliczkę alimentacyjną rozumie się kwotę wypłacaną przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia - art. 7 ust. 1 ustawy. Osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy jest m.in. osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uczącą się w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych - art. 2 pkt 5 lit. c ustawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, iż skarżący A. K. jest osobą uczącą się. Nie budziły także wątpliwości twierdzenia skarżącego, zgodnie z którymi dłużnik alimentacyjny zamieszkuje za granicą Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 10 ust. 1a ustawy, jeżeli świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Umiejscowienie tego przepisu w części ustawy dotyczącej postępowania wskazuje, że przepis ten wymienia przykładowe dokumenty, które mogą stanowić dowód bezskuteczności egzekucji. Nie można tym samym przyjąć, iż ogranicza on środki dowodowe mogące świadczyć o bezskuteczności egzekucji wyłącznie do dowodów wskazanych w treści tego przepisu. Zgodnie z art. 18 ust. 2 w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Składając wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej A. K. nie złożył informacji z sądu okręgowego o stanie egzekucji ani też zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Nie został on jednak zobowiązany przez organ do uzupełnienia brakującej dokumentacji, a wniosek jego rozpoznano odmownie decyzją z dnia 18 listopada 2005r. W odwołaniu skarżący domagając się zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej, powoływał się na brak możliwości przedstawienia wskazanych przez organ dokumentów, które miałyby świadczyć o bezskuteczności egzekucji. Organ odwoławczy stwierdził zaś, że w art. 10 ust. 5 ustawy określony został katalog dowodów, na podstawie których organ orzekający może jednoznacznie stwierdzić, że stan faktyczny w danej sprawie rzeczywiście uzasadnia przyznanie świadczenia. W ocenie Sądu stanowiska organów obu instancji są błędne. Bezskuteczność egzekucji stanowi kluczową okoliczność przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej. Pod pojęciem bezskuteczności egzekucji w rozumieniu ustawy należy rozumieć egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy (art. 2 pkt 1). I właśnie tę okoliczność mają potwierdzać dokumenty, które winny zostać załączone do wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, aby organ przyznający świadczenie mógł stwierdzić czy strona podjęła starania o uzyskanie świadczenia alimentacyjnego od dłużnika alimentacyjnego, a także - jaki skutek przyniosły podjęte działania. Należy przy tym uznać, że jeżeli prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie, która w wyniku wszczętych czynności egzekucyjnych nie uzyskała alimentów (za okres trzech ostatnich miesięcy), to tym bardziej przysługuje ono osobie, która jest uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, ale nie może w ogóle wyegzekwować alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą z powodu nieznajomości miejsca jego pobytu. Taką egzekucję również należy uznać za bezskuteczną. Gdyby bowiem odmiennie interpretować wskazane wyżej okoliczności, to ewidentnie doszłoby do nierównego traktowania osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego, a w rezultacie taka wykładnia przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa - wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucja nie zna przy tym żadnych odstępstw i wyjątków od tej zasady, gwarantującej prawo do równego traktowania przez władze publiczne podmiotów, wykazujących takie same cechy istotne, w przypadku przyznawania określonego dobra (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniach wyroków z dnia 20 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 114/06, nie publ.; z dnia 27 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 302/06, nie publ. oraz z dnia 28 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 301/06, nie publ.; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2006 roku, sygn. akt II SA/Bd 3/06, nie publ.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu wydania ich z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięciu opartego na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązującego Sąd do określenia czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nic może być wykonywana, gdyż decyzja odmawiająca przyznania świadczenia ze swej istoty nie podlega wykonaniu. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji zatem jeszcze raz oceni czy skarżący spełnia warunki do przyznania zaliczki alimentacyjnej, biorąc po uwagę wykładnię bezskuteczności egzekucji przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oraz mając na uwadze, że za dokument dowodzący bezskuteczności działań związanych z wyegzekwowaniem należnych na mocy prawomocnego wyroku świadczeń alimentacyjnych należy uznać każdy dokument, z którego wynika, że egzekucja nie może być prowadzona z uwagi na niemożność ustalenia adresu dłużnika. Dla orzeczenia w sprawie zaliczki alimentacyjnej istotne znaczenie ma bowiem ustalenie czy strona podjęła starania o uzyskanie świadczenia alimentacyjnego od dłużnika alimentacyjnego, a także - jaki skutek przyniosły podjęte działania.