II SA/Gd 456/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska(spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej C. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Gd 717/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2006r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na P. K. obowiązek dostarczenia w terminie do 20 października 2006 r. oceny technicznej o zgodności wykonania w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. Szkolnej nr 2 i 4 wykusza z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego w szczególności techniczno-budowlanymi, określającej jednocześnie zakres ewentualnych robót w celu doprowadzenia tej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 maja 2009r. orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych dotyczących facjaty w budynku mieszkalnym położonym na działce 44/4 i 44/5 w Kłodawie 14 przy ul. Szkolnej 2 wykonanych przez D. i P. K. Odwołanie od tej decyzji wniosła C. S. zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na uniemożliwieniu jej czynnego udziału w postępowaniu oraz rażące naruszenie prawa materialnego poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestorzy nie dokonali przebudowy facjaty i nie powiększyli jej powierzchni. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 czerwca 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z dnia 21 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Gd 717/06, organ I instancji dokonał w dniu 11 marca 2009r. oględzin miejsca wykonania robót budowlanych przy udziale D. i P. K., M. G. oraz T. K. - matki C. S. Z ustaleń zawartych w protokóle oględzin oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wymiary wewnętrzne facjaty wynoszą: szerokość 2,33 m – 2,41m, długość 4.30 m i wysokość 2,20 m. Uczestniczący w oględzinach D. i P. K. oraz M. G. oświadczyli do protokołu, że facjatę wykonali poprzedni właściciele i jej wymiary nie uległy zmianie, a różnica w długości pomieszczenia pomiędzy 3,38m a 4,30m jest błędem pisarskim w projekcie dotyczącym nadbudowy budynku mieszkalnego wykonanym prze R. M. Nadto ustalono, że nagłe uszkodzenie facjaty polegało na pęknięciu belki nadproża, wypadnięciu szyb z okna i uszkodzeniu pokrycia dachu wraz z łatami. Konstrukcja dachu nad facjatą nie uległa zniszczeniu i obecnie pełni swoją rolę. Nowe elementy konstrukcyjne stanowiły dwa słupy oparte na murłacie oraz belka pozioma nadproża. Ustalono, że belka pozioma nadproża posiada ten sam przekrój co poprzednia, natomiast dwa dodatkowe słupy stanowią wzmocnienie dla konstrukcji podparcia krokwi dachu. Organ I instancji ustalił, że robotami, które miały na celu niezwłoczne usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia była wymiana belki poziomej nadproża i usunięcie zapadniętego pokrycia dachu facjaty. Organ ustalił, iż inwestor poza wymienionym zakresem robót zabezpieczających dokonał wymiany stolarki okiennej, obicia konstrukcji dachu facjaty od zewnątrz płytami OSB i papą termozgrzewalną. Od wewnątrz facjaty wykonano montaż płyt GK. Organ I instancji uznał, że wykonane przez D. i P. K. wymienione wyżej roboty budowlane wykraczające poza zakres robót zabezpieczających wymagały stosownie do przepisów art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. I tylko te roboty podlegają legalizacji w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednakże po dokonaniu ich oceny, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw prawnych do podjęcia w stosunku do tych robót decyzji w trybie przepisów art. 51ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, skoro z ustaleń faktycznych nie wynika, by zachodziła konieczność wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych, orzeczenie organu I instancji o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów jest zasadne. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że C. S. była prawidłowo zawiadomiona o terminie oględzin, a uczestnicząca w tych oględzinach jej matka- T. K. nie wniosła żadnych uwag do treści ustaleń podpisując protokół bez żadnych uwag. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku C. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1 i art. 80, art. 10 § 1, 9 i 7 Kpa, naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania przedmiotowego przepisu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na takie ustalenia. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że decyzja została wydana w oparciu o niczym nie poparte twierdzenia D. i P. K., że rozbudowa facjaty została wykonana przez poprzednich właścicieli, zaś zawarte w projekcie pomiary są omyłką pisarską, co stanowi naruszenie zasad postępowania. Organ nie przeprowadził żadnego dowodu poza oględzinami. Strona skarżąca nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania ani też o możliwości złożenia wniosków dowodowych i zapoznania się z aktami sprawy. Błędy te zostały powielone przez organ odwoławczy. Skarżąca wskazała, iż nie została zawiadomiona o oględzinach, gdyż zawiadomienie odebrała jej matka, która nie dysponuje pełnomocnictwami do występowania w imieniu skarżącej, a nadto nie jest współwłaścicielem nieruchomości. W ocenie skarżącej znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego oraz dokumentacja techniczna podważa prawidłowość ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organy administracji, co dotyczy wymiarów facjaty. Odnośnie pomyłki w tym zakresie należało przesłuchać autora projektu. Inicjatywa dowodowa spoczywa na organie administracji i obowiązkiem organu jest dogłębne wyjaśnienie sprawy. W ocenie skarżącej wątpliwe jest także twierdzenie inwestorów o nagłym uszkodzeniu facjaty. Na poparcie tej tezy nie ma żadnych dowodów, zaś dokumentacja techniczna przeczy twierdzeniom inwestorów. Ponadto w toku postępowania zgłoszono dodatkowe naruszenie prawa polegające na powiększeniu w ścianie szczytowej budynku istniejącego okna, naruszając tym samym konstrukcję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i uznając zarzuty za bezzasadne wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2009 r. zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Gd 717/06. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Gd 717/06 mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżone decyzje należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku. W uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 21 lutego 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organom administracji aby w toku dalszego postępowania, które będzie się toczyć po tym wyroku, wyjaśniły zakresu uszkodzeń, które powstały w budynku, którego dotyczy sprawa, i zakres robót budowlanych wykonanych przez P. K., przy czym należy rozróżnić roboty mające na celu niezwłoczne usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia od robót nie spełniających takiej funkcji. Sąd stwierdził, że dokonując tych ustaleń organy administracji publicznej użyją wszelkich dostępnych środków dowodowych, a nie tylko ograniczą się do dowodów z oględzin i sporządzonych wcześniej na potrzeby innych postępowań ekspertyz i inwentaryzacji. W szczególności organy administracji publicznej przesłuchają świadków zdarzeń polegających na uszkodzeniu facjaty i wykonaniu później robót budowlanych. Jeżeli zajdzie potrzeba oceny jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego budynku, to organy administracji publicznej obowiązek wykonania oceny nałożą na wszystkich właścicieli budynku i obejmą nią stan techniczny całego budynku, także tej części, która była przebudowywana przez C. S. Z okoliczności sprawy, a także z innych spraw, które toczyły się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku wynika bowiem, że stan techniczny tego budynku może zależeć nie tylko od robót budowlanych wykonanych przez skarżącego P. K., ale także od robót budowlanych wykonanych przez C. S. Obowiązkiem ponownie orzekających organów nadzoru budowlanego było zatem staranne zrealizowanie tych zaleceń. Tymczasem ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organy nie podjęły właściwych działań, ani też nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zaleconym zakresie, ograniczając się do dowodu z oględzin, mimo że to właśnie zakwestionował Sąd w przedmiotowym wyroku. Ustalenia w sprawie zostały natomiast dokonane przez organy w oparciu o oświadczenia uczestniczących w tych oględzinach inwestorów. W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji nie zrealizowały wytycznych Sądu dotyczących sposobu przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w sprawie. Naruszyły przy tym zasady postępowania dowodowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi stwierdzić należy, że skarżąca była prawidłowo zawiadomiona o terminie oględzin, co jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro w świetle wyroku z dnia 21 lutego 2007r. dowód ten nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji. Nadto brak było podstaw do uznania, że podczas dokonywania przez organ tej czynności skarżącą reprezentowała jej matka, skoro nie posiadała ona stosownego pełnomocnictwa. Zasadny jest przy tym zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1Kpa. Ani bowiem organ I instancji ani też organ odwoławczy nie zawiadomiły stron, w tym skarżącej, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów, czy też złożenia wniosków dowodowych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, publ. LEX nr 304101). Naruszenie zatem przez organy administracyjne powołanego wyżej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 153-158). Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który przy podejmowaniu rozstrzygnięcia winien uwzględnić powyższe uwagi, a przede wszystkim wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Gd 717/06.