II SA/Gd 462/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K., A. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D. K., A. K. i A. K.kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. K., A. K. i A. K.-D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o garaż z pomieszczeniem gospodarczym oraz nadbudowa - podniesienie ścian poddasza w celu uzyskania kondygnacji mieszkalnej, na terenie działki nr [..], obręb W., położonej w G. przy ul. H. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 5 września 2016 r., M. H. zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] położonej w G. przy ul. H., dla inwestycji polegającej na budowie garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym, połączeniem komunikacyjnym z istniejącym budynkiem jednorodzinnym oraz podniesieniu poddasza do uzyskania pełnej kondygnacji. We wniosku wskazano, że dla inwestycji przewidziano dach płaski. Na podstawie przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej organ pierwszej instancji uznał, że wynikająca z wniosku inwestycja (rozbudowa budynku o garaż z pomieszczeniem gospodarczym oraz nadbudowa – podniesienie ścian poddasza w celu uzyskania kondycji mieszkalnej) spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), co uzasadniało ustalenie decyzją z dnia 21 listopada 2016 r. warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W decyzji tej ustalono, że istniejąca linia zabudowy pozostaje bez zmian, bowiem projektowana rozbudowa budynku w kierunku północnym nie powoduje zmiany istniejącej linii zabudowy wzdłuż ul. H. Wielkość powierzchni zabudowy określono w wartości do 0,22, szerokość elewacji frontowej od 11 m do 12 m, zaś wysokość całkowita górnej elewacji frontowej została określona do 10 m. W decyzji wskazano także geometrię dachu – dach płaski. Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji złożyły strony postępowania – D. K. i A. K.oraz A. K.-D. zarzucając, że organ pierwszej instancji przyjął zupełnie odmienne, od doczasowych, granice obszaru analizowanego i w ich opinii wyznaczony obszar analizowany nie może stanowić podstawy ustalenia, czy zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli przy tym, że nie zgadzają się, aby powierzchnia działek przy ul. H., gdzie znajduje się szeregowiec, była brana pod uwagę dla ustalenia wskaźnika zabudowy, gdyż zabudowa na tym terenie ma inny charakter – wielorodzinny, wielkogabarytowy na działce znacznie większej niż teren inwestycji. Zauważyli także, że organ nie brał pod uwagę działek zabudowanych jedynie budynkami gospodarczymi uzasadniając to tym, że tego typu zabudowa nie powinna wpływać na ustalenie cech nowej zabudowy, jednocześnie przyjmując wskaźnik zabudowy szeregowej. Strony w odwołaniu zakwestionowały ponadto ustalenia parametrów nowej zabudowy, w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wskazując, że organ ustalił średnią wielkości wskaźnika zabudowy na 0,24, zaś do terenu inwestycji przyjął wartość 0,22. W tym zakresie zauważyli, że kilka miesięcy wcześniej (bez żadnej zmiany inwestycji) organ dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami ustalił ten wskaźnik na 0,21. Kwestionując zaś pozostałe parametry zabudowy powołali się na wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących tej samej nieruchomości wskazując, że parametry te winny być przyjęte poprzez wskazanie ich dokładnych wartości. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 maja 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na podstawie przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) Kolegium potwierdziło, że wnioskowana inwestycja spełnia wymagania uzasadniające ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na szerokość frontu terenu inwestycji, która wynosi około 20 metrów, wyznaczone przez organ pierwszej instancji granice obszaru analizowanego w odległości min. 60 m wokół działki, mogą stanowić podstawę dla ustalenia, czy spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdził także, że pozostawienie istniejącej linii zabudowy bez zmian jest uzasadnione rodzajem planowanej inwestycji - budowa garażu z pomieszczeniem gospodarczym i nadbudowa istniejącego domu. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy organ odwoławczy wskazał, że teren zabudowy szeregowej posadowionej przy ul. H. znajduje się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, zatem zabudowa ta musiała być przez organ pierwszej instancji uwzględniona przy ustalaniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy. Średnia wielkość zabudowy z terenu analizowanego – 0,24 – została natomiast ustalona bez uwzględnienia zabudowy wielorodzinnej posadowionej po południowej stronie ul. H., ale z uwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej w układzie bliźniaczym, jak i wolnostojącym. Natomiast wskaźnik ten dla terenu inwestycji w wysokości 0,22 został ustalony w oparciu o średnią wielkość zabudowy nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi z obszaru analizowanego i jest mniejszy od ustalonej średniej wielkości tego wskaźnika. Oznacza to, że organ pierwszej instancji zastosował przy ustaleniu tego parametru zabudowy wyjątek wskazany w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia, jednocześnie uzasadniając takie wyliczenie. Organ odwoławczy stwierdził także, że ustalając parametry planowanej inwestycji organ pierwszej instancji nie brał pod uwagę działek wyodrębnionych geodezyjnie niezabudowanych, jak i zabudowanych tylko budynkami gospodarczymi. Kolegium stwierdziło, że określona w decyzji wartość szerokości elewacji frontowej wynika z zastosowania przez organ przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia i przyjęcia szerokości elewacji frontowej tylko budynków położonych przy ul. H. [..]-[..], które kształtują się w przedziale 11 m – 12 m. Wielkości takie zostały natomiast wskazane w zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji dokonał także analizy wysokości budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. H. z dachami płaskimi, albowiem wniosek wskazuje na taki dach. I tak, w obszarze analizowanym jest 5 budynków wysokości ok. 7,5 m o dwóch kondygnacjach; 8 budynków trzykondygnacyjnych wysokości ok. 10 m oraz budynek przy ul. H. [..]-[..] wysokości 12,5 m oraz 15,5 m oraz ilości kondygnacji cztery i pięć. Mając na uwadze, że średnia wysokość tych budynków (z dachem płaskim) wynosi ok. 10 m, taka też wysokość została ustalona dla planowanej inwestycji. Przyjęty sposób ustalenia przedmiotowego parametru jest zaś zdaniem Kolegium zgodny z treścią § 7 ust. 3 rozporządzenia. Ustalenie geometrii dachu - dach płaski – jest zgodne z § 8 rozporządzenia. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że wcześniej złożone wnioski dotyczące tej samej nieruchomości stanowią odrębne postępowania z uwagi na inne rodzaje inwestycji, a orzeczenia sądu administracyjnego zapadłe w tamtych sprawach, nie wiążąc organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu ponownie podnieśli, że w przeprowadzonej analizie Prezydent Miasta winien pominąć, oprócz działek położonych po południowej stronie ul. H., także powierzchnie zabudowy działek położonych przy tej ulicy o numerach [..]-[..] gdzie znajduje się szeregowiec. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia wskaźnika nowej zabudowy wskazali, że pomimo wielokrotnego ustalania tego parametru dla należącej do nich nieruchomości przy ul. H. w wysokości 0,17, organ w decyzji z dnia 21 listopada 2016 r. dokonał zmiany tego wskaźnika na 0,25, mimo że powierzchnia zabudowy się nie zwiększyła. Przy obliczeniach pominął on bowiem wskaźnik niezabudowanej działki nr [..] oraz działki nr [..] zabudowanej budynkiem gospodarczym. W konsekwencji, zdaniem organu, budynek jednorodzinny przy ul. H. ma o wiele większy wskaźnik zabudowy, niż budynek przy ul. H. (0,15), chociaż budynki są bardzo podobne pod względem powierzchni zabudowy. W związku z błędami organu skarżący w dniu 14 marca 2017 r. wystąpili do Urzędu Miasta o wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na połączeniu działek nr [..] i [..] (działka po scaleniu nr [..]), obręb W. Po scaleniu wskaźnik zabudowy przy ul. H. z pewnością nie wynosi 0,25, a tym samym parametr ten dla nieruchomości przy ul. H. także jest inny, znacznie mniejszy i wymaga ponownego ustalenia. W konsekwencji, w związku z dokonanym scaleniem, błędna jest decyzja SKO, gdyż została wydana na nieaktualnych danych dotyczących powierzchni analizowanych działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując poglądy wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień ostatecznego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o garaż z pomieszczeniem gospodarczym oraz nadbudowa - podniesienie ścian poddasza w celu uzyskania kondygnacji mieszkalnej, na terenie działki nr [.], obręb W., położonej w G. przy ul. H. Zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc organ rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, winien był procedować na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W kolejnych przepisach zawartych w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono szczegółowo wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Nieprawidłowość ustalenia wartości dwóch z powyższych parametrów – wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - stanowi przyczynę uchylenia rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie. Z przytoczonych regulacji ustawowych, ale też przede wszystkim z tych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika bowiem, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie, w zgodzie z przepisami, analizy urbanistyczno-architektonicznej. Obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Ponadto parametry nowej zabudowy powinny być określone w analizie, a dalej w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wskazanie takich samych, dokładnych wartości. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie, przepisy §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011, sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838). Tymczasem organ pierwszej instancji w swojej decyzji, zaakceptowanej zaskarżoną decyzją, wprowadził inaczej niż określone w analizie urbanistycznej wartości dwóch wspomnianych wskaźników zabudowy, naruszając tym samym przywołane przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, ustalony w niej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosi "0,22", zaś w decyzji pierwszej instancji ustalono przedmiotowy wskaźnik jako wielkość "do 0,22". Według sądu, pomiędzy tak przyjętymi wartościami wskaźnika powierzchni zabudowy zachodzi istotna różnica, a ponadto ustalenie takiego warunku w decyzji nie zostało w żaden sposób uzasadnione i nie wynika z analizy. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji, a w ślad za nią również decyzja zaskarżona w sposób niedopuszczalny ignorują wyniki analizy, wprowadzając dla planowanej inwestycji inny parametr, niż wynikający z tej analizy. Następnie w analizie określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na "10 m", podczas gdy w decyzji organu pierwszej instancji wartość tego samego parametru w decyzji ustalono jako wielkość "do 10 m". Także więc ten parametr odbiega od wyniku analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ponadto jest również niedokładny i niekonkretny. Stanowi to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 rozporządzenia, który przewiduje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). W związku z tym, że w niniejszej sprawie wysokość zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, w analizie ustalono średnią wysokość budynków z dachami płaskimi w obszarze analizowanym o wartości 10 m, zaś w decyzji organ ustalił ten parametr "do 10 m". Takie określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji poprzez podanie wskaźnika minimalnego bądź – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - maksymalnego, w sytuacji, gdy nie wynika z analizy, jest błędne. Prawidłowo natomiast, zdaniem sądu, organ ustalił w decyzji szerokość elewacji frontowej – od 11 m do 12 m. Wyjaśnić bowiem należy, że parametry nowej zabudowy mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące. Dopuszczalne jest według sądu ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej), gdyż ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast nie można zaaprobować określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej bowiem sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Przywołane wyżej przepisy nie stanowią natomiast uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Dopuszczalne jest zatem skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia ww. parametrów konkretną wielkością, jednakże ta swoista "swoboda" w procesie decydowania nie może być absolutna i - co najistotniejsze – powody odstępstw powinny być zawsze skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał zatem, że przyjęty przez organ wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalony został w sposób prawidłowy i jest zgodny z ustaleniami i uzasadnieniem dla jego przyjęcia wynikających z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Rozważając dalej, sąd uwzględnia zarzut skargi odnoszący się do błędnego ustalenia wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy, wskutek nieuwzględnienia dokonanego w toku postępowania odwoławczego scalenia dwóch działek skarżących, o nr. [..] i [..] (nowy numer [..]), przez co jak twierdzą skarżący wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki przy ul. H. będzie inny, niż przyjęty dla celów analizy. Istotnie, przedmiotowa zmiana dokonana przed wydaniem decyzji ostatecznej mogła mieć wpływ na wynik analizy urbanistyczno-architektonicznej w odniesieniu do ustalenia przedmiotowego wskaźnika dla projektowanej zabudowy, przy ustalaniu średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, mimo tego że w analizie ustalono wskaźnik niższy (0,22) od średniego (0,24). W tym kontekście według sądu należało przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 17 maja 2017 r., rozpatrującej odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 listopada 2016 r., które wpłynęły do Kolegium w dniu 20 grudnia 2016 r., pouczyć strony wnoszące odwołania o treści przepisu art. 10 § 1 k.p.a., poprzez umożliwienie ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony odwołujące się wówczas mogłyby przedstawić Kolegium dowód dołączony dopiero do skargi, w postaci uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 26 kwietnia 2017 r. wraz z mapką, dokumentujący dokonane scalenie. W tych konkretnych okolicznościach sprawy naruszenie tego przepisu procesowego mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty skargi sąd ocenia jako nietrafne, polemizują one jedynie z treścią analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej dla terenu analizowanego, która zdaniem sądu co do zasady prawidłowo uwzględnia i uzasadnia dla ustalenia wskaźników nowej zabudowy opisywaną na tym terenie istniejącą zabudowę, bądź też ją pomija. Prawidłowo autor analizy pomijał dla ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy działki po południowej stronie ul. H., z uwagi na charakter jej zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wielkogabarytowymi, jak również działki niezabudowane oraz działki z zabudową wyłącznie gospodarczą (z uwagi na brak kontynuacji funkcji). Wbrew twierdzeniom skargi autor analizy dostosował się w tym zakresie do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartych w prawomocnych wyrokach z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/ 224/15 i z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 225/15 (dostępne w CBOSA). Wskazane wyroki WSA w Gdańsku nie są wiążące dla organów administracji ani sądu w niniejszej sprawie w sposób, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., ale wytyczają kierunek dla ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki i tego samego obszaru analizowanego, który sąd orzekający w tym składzie w pełni podziela. Rozpatrując ponownie przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy dostosują się do przedstawionej oceny prawnej. Ponownie sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna uwzględni dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy aktualną działkę nr [..] przy ul. H., a organ pierwszej instancji ustalając parametry projektowanej zabudowy uwzględni treść analizy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2016 r. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a., ustalając, że na zasądzone solidarnie nas rzecz skarżących koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł.