II SA/Gd 225/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 września 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. K.-D. oraz D. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K.-D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D.K. i A. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2011 roku K. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, składającego się z dwóch kondygnacji mieszkalnych, poddasza użytkowego oraz garażu podziemnego o przybliżonej powierzchni zabudowy wynoszącej 170 m2. Wskazała, że inwestycja planowana jest w miejscu budynku przeznaczonego do rozbiórki. Wniosła także o uwzględnienie działki przewidywanej do realizacji sieci lub przyłączy infrastruktury technicznej w ramach inwestycji podstawowej, tj. pasa drogowego ul. H., stanowiącej działkę nr [...]. Wniosek uzupełniła pismem z dnia 17 października 2011 roku. Po kolejnym rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta - decyzją z dnia 6 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położnej w G. przy ul. H., oraz na działce nr [...] (pas drogowy ul. H.) dla realizacji podłączeń infrastruktury technicznej. W punkcie 3. przedmiotowej decyzji, dotyczącym warunków i zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, organ ustalił m. in.: - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – do 0,23; - szerokość elewacji frontowej – 10 m; - wysokość całkowitą górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną do gzymsu lub attyki budynku projektowanego – do 9 m. W punkcie 6 decyzji organ stwierdził, że projekt budowlany planowanej inwestycji powinien zapewnić ochronę interesów osób trzecich z uwzględnieniem ochrony m.in. przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (do projektu należy dołączyć analizę zacieniania i przesłaniania budynków istniejących, wykazującą zgodność projektowanego budynku z przepisami obowiązującymi w tym zakresie). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że sposób ustalania wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zawiera analiza będąca załącznikiem do decyzji. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony z uwzględnieniem nieruchomości przy ul. H. [..]-[...]. Wszystkie wskaźniki powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zostały wyznaczone ponownie, z uwzględnieniem aktualnej zabudowy. Część wskaźników różni się od wskaźników ustalonych we wcześniejszej decyzji z dnia 23 stycznia 2012 r., ponieważ część zabudowy na niektórych działkach uległa rozbiórce, natomiast na części działek powstała nowa zabudowa. Analiza do decyzji zawiera matematyczne obliczenia poszczególnych wskaźników w obszarze analizowanym. Natomiast szerokość elewacji frontowej wyznaczono w sposób jednoznaczny – bez widełek. Organ pierwszej instancji uznał, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. i A. K. zarzucili, że treść zawiadomienia z dnia 1 lutego 2013 r. - o możliwości zapoznania się z aktami postępowania wyłącznie w godzinach przyjęć interesantów w poniedziałki i środy, czyni iluzorycznym uprawnienia stron wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. Wskazali, że ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na 0,23 jest niezgodne z przepisami i zostało dokonane jedynie na podstawie działek dowolnie wybranych z obszaru analizowanego. Stanowi to naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – w dalszej części rozważań określanego jako "rozporządzenie". Widoczna jest niekonsekwencja organu pierwszej instancji, skoro w decyzji z 23 stycznia 2012 r. ustala powyższy wskaźnik na 0,21, a następnie w decyzji z 6 marca 2013 r. na 0,23. Na nieruchomości położnej przy ul. H., dla której organ zwiększył wskaźnik z 0,12 do 0,15 nie powstała nowa zabudowa. Podobnie na nieruchomości przy ul. H., dla której organ zwiększył wskaźnik z 0,13 na 0,15, nie powstała nowa zabudowa. Na większości nieruchomości przy ul. B. (oprócz jednej) nie powstały nowe zabudowy. Budynek wybudowany przy ul. B. nie mógł spowodować wzrostu wskaźnika, ponieważ wskaźnik jej zabudowy wynosi 0,18. Wskaźnik powierzchni zabudowy nieruchomości przy ul. B., po korekcie o wyburzony garaż, wynosi 0,33, a nie 0,39. Organ dowolnie zwiększył wskaźniki zabudowy. Skarżący zarzucili, że organ w wyliczeniu ww. wskaźnika, oprócz opisanej powierzchni zabudowy przy ul. H., przy ul. H., a także przy ul. B., przyjął jeszcze 3 inne wskaźniki z ul. H. Według odwołujących się, w decyzji należy ująć zabudowy na działce nr [...] wraz z zabudową na działce nr [...], na działce nr [...] wraz z zabudową na działce nr [...] oraz na działce nr [...] wraz z działką nr [...]. Działki o numerach: [...]-[...] nie posiadają osobnych wjazdów. Nie istnieje żaden przepis, zgodnie z którym charakter działki może wpływać na zakaz przyjęcia jej do obliczeń. Jednocześnie organ przyjął do obliczeń działki niezabudowane o numerach: [...]-[...]. Odwołujący się podnieśli ponadto, że organ pierwszej instancji nie przyjął do ustalenia wskaźnika działek po południowej stronie ul. H. zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi stosując § 5 ust. 2 rozporządzenia, a jednocześnie bezpodstawnie nie przyjął wszystkich działek wymienionych w odwołaniu, usytuowanych pomiędzy ulicami H., B. i P. Zdaniem odwołujących się, organ pierwszej instancji z niewyjaśnionych przyczyn zwiększył szerokość elewacji frontowej przy ul. H. z 9,5 m na 10 m. W ocenie odwołujących się szerokość ta została zawyżona ponieważ zawyżono szerokości elewacji frontowych przy ul. H. [...] i [...], które wynoszą odpowiednio 9 m i 9,5 m a nie 11 m, jak określono w decyzji. Dobudowane do budynków przy ul. H. [...] i [...] werandy parterowe nie licują z frontem, nie mogą tym samym stanowić jednej linii zabudowy i być podstawą do określania szerokości frontu budynku na 11 m. Bezzasadnie także organ przyjął dla celów obliczenia wskaźnika dla budynku jednorodzinnego, wskaźnik zabudowy szeregowca przy ul. H. Skarżący dodali, że w całym obszarze analizowanym nie istnieją budynki o powierzchni zabudowy 170 m2, którą to powierzchnię ma posiadać planowany budynek. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła również A. K. - D. Zarzuciła jej naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że nie umożliwiono jej zapoznania się z całością analizy, to jest z ręcznie pisaną stroną zawierającą wskaźniki powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, jak również kserokopią projektu decyzji. W pozostałym zakresie odwołanie A. K. – D. jest jednobrzmiące z odwołaniem D. K. i A. K. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 422/14, albowiem z treści ww. decyzji wynikało, że Kolegium rozpatrzyło tylko odwołanie D. i A. małż. K., nie rozpatrzyło natomiast odwołania A. K. – D., która wniosła odrębne odwołanie. Decyzją z dnia 17 lutego 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 marca 2013 r. w mocy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że granice obszaru analizowanego dla działki wskazanej we wniosku zostały wyznaczone w sposób zgodny z przepisami prawa, dlatego tak wyznaczony obszar analizowany może stanowić podstawę dla ustalenia, czy spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Kolegium strony w sposób nieuzasadniony porównują treść zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z treścią poprzedniej decyzji tego organu wydanej w niniejszej sprawie w dniu 23 stycznia 2012 r., która została uchylona decyzją Kolegium z dnia 16 stycznia 2013 roku. Decyzja uchylona nie występuje aktualnie w obrocie prawnym i nie może stanowić punktu odniesienia dla stron przy zaskarżaniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 marca 2013 roku. Odnosząc się do prawidłowości ustalenia wysokości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium uznało za zasadne, w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, pominięcie zabudowy wielomieszkaniowej położnej na działce po południowej stronie ul. H., jak też niezabudowanych działek o numerach: [...] i [...]. Pominięta została także niewielka zabudowa gospodarcza, istniejąca na działce nr [...]. Zdaniem Kolegium, nie znajduje uzasadnienia prawnego włączenie do obliczeń działek niezabudowanych wskazanych w treści odwołania, jak też działek znajdujących się poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Z treści ww. przepisu wynika, że dla obliczenia wskaźnika zabudowy bierze się istniejącą zabudowę na działkach w obszarze analizowanym. Przyjęty w decyzji organu pierwszej instancji wskaźnik zabudowy w wielkości 0,23 stanowi wynik podzielenia zsumowanych wskaźników zabudowy działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi przez ich liczbę (19 nieruchomości położonych w obszarze analizowanym). Zapis § 5 ust. 1 rozporządzenia oznacza, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznaczony w oparciu o wskaźniki zabudowy wszystkich działek położnych w obszarze analizowanym stanowi tylko podstawę dla wyznaczenia wielkości tego wskaźnika dla terenu inwestycji. Nie oznacza to jednak, że ustalany wskaźnik musi być identyczny z wyliczonym średnim wskaźnikiem istniejącej już zabudowy. Może być taki sam, ale nie musi. Z kolei § 5 ust. 2 rozporządzenia – będący wyjątkiem od powyższej zasady – określa, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, w sposób zgodny z ww. przepisem rozporządzenia, zastosował ten wyjątek poprzez uwzględnienie tylko nieruchomości zabudowanych leżących po jednej stronie (tej samej co teren inwestycji) ulicy H. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowej, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym stanowi zatem podstawę dla wyznaczenia wielkości tego wskaźnika dla terenu inwestycji. Jest to zasada, od której wyjątek stanowi § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wyjątek ten zastosował organ pierwszej instancji, ustalając wskaźnik na 10 m na podstawie szerokości elewacji frontowej części działek z terenu analizowanego. Budynki mieszkaniowe jednorodzinne posiadają szerokość elewacji od 5 m do 9 m. Nawet przyjmując twierdzenia stron odwołujących się, że na ich nieruchomościach istniejąca zabudowa posiada szerokość elewacji frontowej wynoszącą 9 m, to ustalona w zaskarżonej decyzji wielkość nie wykracza poza 20% tolerancję wskazaną w cytowanym przepisie rozporządzenia. Kolegium uznało za bezzasadny zarzut odwołań dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W zawiadomieniu dokonanym w trybie tego przepisu organy podają terminy do skorzystania z uprawnień w tym przepisie określonych, jednakże nie oznacza to, że tylko w tym terminie strona może ze swoich uprawnień skorzystać. Nic nie stało na przeszkodzie w skorzystaniu przez strony ze swoich uprawnień także po dniu 19 lutego 2013 r., ale przed dniem wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto czynny udział strony w postępowaniu nie ogranicza się wyłącznie do zapoznania się z aktami postępowania (w szczególności z projektem decyzji oraz analizą funkcji sporządzonych w sprawie). Może nastąpić to przez każde działanie strony. Skarżąca A. K. – D. skorzystała z przysługującego jej prawa, składając organowi swoje oświadczenie, odnoszące się do otrzymanej analizy. W aktach brak jest przy tym pisemnego wniosku ww. skarżącej o wydanie jej kserokopii projektu decyzji, jak też innych dowodów zebranych w sprawie, a w konsekwencji brak jest stanowiska organu pierwszej instancji odnoszącego się do takiego wniosku strony. Ponadto projekt decyzji sporządzony w sprawie jest tożsamy z decyzją organu wydaną w dniu 6 marca 2013 r. – także w zakresie załączników. Wnioski zawarte w analizie funkcji w zakresie określenia szczegółowych warunków zasad zagospodarowania i zabudowy terenu zostały wpisane do treści zaskarżonej decyzji. Analiza zawiera natomiast uzasadnienie dla określenia takich, a nie innych wielkości wskaźników zabudowy. Szczegółowość podniesionych w treści złożonych przez strony odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, jak też oświadczeń składanych przez odwołującą się A. K. – D. świadczy o posiadaniu szczegółowej wiedzy w zakresie ustalonych przez organ warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Do treści pisma A. K. – D. z dnia 25 lutego 2013 r. organ pierwszej instancji odniósł się w treści swojej decyzji. Resumując, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie naruszył art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z §§ 3, 5 i 6 rozporządzenia w stopniu nakazującym powtórzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję A. K. – D. podniosła, że Kolegium nie odniosło się do wskazywanych w odwołaniu zarzutów, nie powołało się także na wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 grudnia 2014 r. Nie uzasadniło również swojego stanowiska, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który dowolnie i niezgodnie z prawem ustala warunki zabudowy i nie reaguje na zastrzeżenia i uwagi skarżących. Skarżąca powtórzyła za swym odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji, że przed wydaniem decyzji organ ten nie udostępnił jej materiałów, na podstawie których mogłaby się wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzuciła, że istnieje sprzeczność między częścią opisową a częścią rachunkową decyzji. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w swym odwołaniu dotyczące zawyżenia szerokości elewacji frontowej budynków przy ul. H. [...] i [...], jak i nieprawidłowego obliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Podniosła również, że minimalny obszar analizowany – wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – powinien objąć działki o numerach: [...]-[...], które organ pominął, nieuzasadniając stanowiska w tym zakresie. Organ pominął także fakt, że przyjęta do analizy zabudowa przy ul. H. [...]-[...] to zabudowa szeregowa, co do której istnieją wątpliwości, czy można ją porównać z zabudową domów wolnostojących. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ nie uwzględnił, że większość domów przy ul. B. to domy bliźniacze, co automatycznie wpływa na zwiększony wskaźnik zabudowy. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, że poprzestał na bardzo lakonicznym uzasadnieniu przyjętego stanowiska, a także zaakceptował: każdorazowe odmienne dobieranie działek w odniesieniu do poszczególnych wskaźników i parametrów; inne dane w części opisowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a inne w wyliczeniu matematycznym sporządzonym przez organ; wyznaczenie obszaru analizowanego częściowo w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...]; niezbadanie tytułu prawnego K. M. do nieruchomości przy ul. H.; brak przyjęcia działek wskazanych w odwołaniu do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy; niekonsekwencję w zakresie przyjmowania do wyliczeń działek niezabudowanych; brak przedstawienia przepisu prawnego ograniczającego wyliczenia wskaźnika jedynie do działek zabudowanych; brak odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących posesji o jednym numerze, będących własnością jednego właściciela, które składają się z kilku działek. Zdaniem skarżącej, decyzje organów obu instancji oparte zostały na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, ponieważ organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Stanowiło to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca dodała, że sprawa dotycząca warunków zabudowy inwestycji przy ul. H. w G. została już prawomocnie osądzona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 320/10 i II SA/Gd 321/10. Po wyrokach tych K. M., jako następna osoba wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. H. Otrzymała inne wskaźniki zabudowy bez zmiany stanu istniejącego. Skargę na tę samą decyzję wnieśli również D. i A. K. podnosząc zarzuty jak w ich odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., sposobu ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ich skarga jest w zasadzie tożsama w treści z opisaną wyżej skargą A. K. - D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na obie ww. skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa ze skargi D. i A. K. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 227/15. Postanowieniem z dnia 29 maja 2015 r. zarządzono połączenie tej sprawy ze sprawą ze skargi A. K. – D. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie połączonych spraw pod sygn. akt II SA/Gd 225/15. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy, planowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja, polegająca na budowie (w miejscu budynku przeznaczonego do rozbiórki) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, składającego się z dwóch kondygnacji mieszkalnych, poddasza użytkowego oraz garażu podziemnego, o przybliżonej powierzchni zabudowy wynoszącej 170 m2, wymagała zatem ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2013 r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W przepisach zawartych w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Z przepisów § 7 cyt. rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Przepis § 8 cytowanego rozporządzenia stanowi nadto, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez skarżących decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2013 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Tymczasem organ pierwszej instancji w swej decyzji, zaakceptowanej zaskarżoną decyzją, wprowadził odmienne niż określone w analizie urbanistycznej wartości niektórych wskaźników zabudowy, naruszając tym samym wskazane powyżej przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Ponadto parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza Orzeczeń LEX nr 424613; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 800/07, Baza Orzeczeń LEX nr 512279). Tymczasem takie uchybienia także miały miejsce w tej sprawie. Jak wynika z analizy urbanistycznej, ustalono w niej następujące parametry – wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – 0,23; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – ok. 9 m, natomiast w rozstrzygnięciu decyzji wskazano inne parametry, ustalono bowiem dla planowanej zabudowy, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu ma wynosić – do 0,23, a więc od 0 do 0,23, a wysokość całkowita górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną do gzymsu lub attyki budynku projektowanego winna wynosić do 9 m, a więc także od 0 m do 9 m. Analiza urbanistyczna sporządzona w przedmiotowej sprawie określa zatem wartość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki konkretnie na "0,23", podczas gdy organ pierwszej instancji w decyzji określił ten sam parametr zabudowy na "do 0,23", a więc niekonkretnie. W ocenie Sądu pomiędzy tak przyjętymi wartościami wskaźnika powierzchni zabudowy zachodzi istotna różnica, a ponadto ustalenie w decyzji wskaźnika innego niż w analizie nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Z treści analizy urbanistycznej nie wynika przy tym, aby jej autor dokonał szczegółowego zbadania istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, w tym w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ustalił bowiem jedynie wartość średnią tego wskaźnika na 0,23, i uznał, że dopuszczenie takiego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji jest uzasadnione i zgodne z art. 61 ustawy. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji, a za nią również decyzja zaskarżona, w sposób niedopuszczalny ignorują wyniki analizy urbanistycznej. Wprowadzają bowiem dla planowanej inwestycji inny parametr niż wynikający z analizy. Za niedopuszczalne Sąd uznał także dokonanie wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na osobnej, nieopieczętowanej kartce, którą następnie dołączono w niepoświadczonej kserokopii do decyzji. Przepisy nie przewidują takiego typu wyliczenia, jako załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka winna posiadać załączniki w postaci mapy w odpowiedniej skali, na której zostają wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji, oraz wyników analizy, zawierających część tekstową i graficznej. Wszelkie wyliczenia dotyczące parametrów nowej zabudowy powinny znaleźć się w tych dokumentach. Wprowadzanie dodatkowych załączników, nieprzewidzianych prawem, narusza przepis § 9 rozporządzenia. Z brzmienia § 5 rozporządzenia wynika, że dla obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy przyjmuje się istniejącą zabudowę występującą na obszarze analizowanym. Przy jego ustalaniu z zasady uwzględnia się zatem jedynie działki (nieruchomości) zabudowane. Uwzględnienie w wyliczeniu tego wskaźnika działek niezabudowanych prowadziłoby w istocie do ustalenia tego wskaźnika w oderwaniu od faktycznej średniej wielkości powierzchni zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Słusznie również organy w tej sprawie uznały, że co do zasady jedynie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi powinny być brane pod uwagę w analizie. Nie powinno się w niej natomiast uwzględniać nieruchomości (działek) zabudowanych jedynie budynkami gospodarczymi, albowiem tego typu zabudowa nie powinna wpływać na ustalenie cech nowej zabudowy mieszkaniowej na działce objętej wnioskiem. Zasadnie również autor analizy pominął w analizie (ustalając ww. wskaźnik) powierzchnię zabudowy działek położnych po południowej stronie ul. H. Uzasadnione to jest odmiennym charakterem zabudowy na tej nieruchomości. Stanowi ona zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, wielkogabarytową, usytuowaną na terenie o znacznej powierzchni – większej od działki objętej planowaną inwestycją. Należy przy tym dodać, że co do zasady możliwe jest ustalenie w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy poprzez analizę danych dotyczących powierzchni zabudowy poszczególnych działek lub nieruchomości (które mogą składać się z kilku działek ewidencyjnych - zabudowanych i niezabudowanych). Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika bowiem, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustala się w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Jednak takie ustalenia za każdym razem wymagają szczegółowych wyjaśnień. Dlatego też, odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących nieobjęcia analizą urbanistyczną działek o numerach: [...]-[...] (tj. działek nieobjętych granicami ustalonego w sprawie obszaru analizowanego), Sąd uznał, że wyjaśnienia wymagało, czy – tak jak wywodzą skarżący, stanowią one przedmiot własności tych samych podmiotów, co ujęte w analizie działki o numerach – odpowiednio – [...]-[...] i nie mogą być odrębnie zabudowane. Z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie wynika bowiem, że przy badaniu cech zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym inwestycją - przy obliczaniu wielkości powierzchni zabudowy - uwzględniono nieruchomości składające się z kilku działek ewidencyjnych (ustalając jeden parametr – powierzchnię zabudowy łącznie dla kilku działek). Przykładowo dla nieruchomości położonej przy ul. H. wielkość powierzchni zabudowy ustalono na 0,17 biorąc pod uwagę powierzchnię trzech działek tj. działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz dwóch innych działek nr [...] i nr [...] (na nich nie ma budynku mieszkalnego). Podobnie uczyniono z nieruchomością położoną przy ul. H. (dwie działki: nr [..] – zabudowana budynkiem mieszkalnym i nr [...] – niezabudowana budynkiem mieszkalnym). Nie wyjaśniono przy tym, dlaczego w przypadku tych dwóch nieruchomości zliczono powierzchnię tworzących je działek (prawdopodobnie przyjmując, że tworzą one całość – jedną nieruchomość, należącą do jednego właściciela), a w przypadku nieruchomości wskazywanych przez skarżących rozdzielono je na działki niezabudowane (w obszarze analizowanym) i zabudowane (poza obszarem). Brak tych wyjaśnień powoduje, że sporządzona w tej sprawie analiza także z tej przyczyny nie może zostać uznana za wiarygodną. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono bowiem dowolnie, biorąc pod uwagę raz - powierzchnię zabudowy nieruchomości składających się z kilku działek, a innym razem - powierzchnię zabudowy poszczególnych działek. Należy dodać, że gdyby dla nieruchomości położonych przy ul. H. [...] i [...] wielkość powierzchni zabudowy została ustalona w ten sposób, że dla jej obliczenia organ przyjąłby jedynie działki, na których znajdują się budynki mieszkalne, tj. działki o numerach odpowiednio [...] i [...], niewątpliwie jej wartość byłaby inna, niż przyjęta w analizie. Wskazać również należy, że z analizy mapy ukazującej obszar analizowany wynika, że granice tego obszaru wyznaczone w odległości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem, powinny obejmować także zabudowane nieruchomości położone przy ul. B. o numerach [...]-[...], które nie zostały przyjęte do analizy urbanistycznej, co stanowi naruszenie § 3 rozporządzenia. Przepis ten wymaga bowiem, aby minimalna odległość granic obszaru analizowanego była równa trzykrotności szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m. To tak wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, wyznaczony w sprawie obszar analizowany jest za mały, powinien bowiem obejmować ww. działki. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika bowiem, że w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki – a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nieuwzględnienie powyższych działek powoduje, że ustalony w sprawie obszar analizowany nie mógł stanowić podstawy do przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej. Braki w tym zakresie uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem analiza oparta na nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie może być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Rozstrzygnięcia opartego na takiej analizie organ II instancji nie miał zatem prawa zaakceptować, a tak w niniejszej sprawie postąpił. Dopiero prawidłowo wyznaczony obszar analizowany może być podstawą do ustalenia funkcji oraz cech zabudowy występującej na tym obszarze, które wyznaczałyby dopuszczalne funkcję oraz parametry nowej zabudowy. W odniesieniu do ustalonej w decyzji wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy należy dodać, że autor analizy, jak również organy obu instancji, nie wyjaśnili, z jakich przyczyn przy ustaleniu tego wskaźnika uwzględnili działki o zabudowie szeregowej i bliźniaczej, podczas gdy przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy działek tych nie uwzględnili. Z analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowej ustalona została jako średnia wielkość tego parametru budynków położonych wzdłuż ul. H. [...]-[...], jako nawiązująca do szerokości elewacji budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, dostępnych z tej samej drogi publicznej, co zapewni zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie. W ocenie Sądu taki parametr zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, kształtuje ład przestrzenny danego obszaru, podobnie jak wskaźnik powierzchni zabudowy. Z tych zatem względów analiza urbanistyczna powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego przy ustalaniu jednego parametru za miarodajną przyjęto jedynie zabudowę w najbliższym sąsiedztwie - położoną przy ul. H.[...]-[...], a przy ustalaniu innego parametru niezbędnym było sięgnięcie do parametrów zabudowy przy ul. H. [..]-[..] (zabudowa szeregowa) oraz przy ul. B. (zabudowa bliźniacza). Podobnie jak § 6 ust. 2 rozporządzenia, dotyczący dopuszczalnych odstępstw od ustalenia szerokości elewacji frontowej jako średniej na obszarze analizowanym, również § 5 ust. 2 tego rozporządzenia pozwala na podobne odstępstwo przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jednak każde takie odstępstwo musi zostać szczegółowo uzasadnione w analizie urbanistycznej. W ocenie Sądu poddać należy w wątpliwość prawidłowość przyjęcia w sporządzonej analizie zabudowy o charakterze szeregowym i bliźniaczym jako wzorca dla ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy mającej charakter wolnostojący. Ten ostatni rodzaj zabudowy ze swej istoty bowiem posiada z reguły mniejszą wielkość powierzchni zabudowy niż zabudowa szeregowa, czy bliźniacza. Ma to szczególne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, w której powierzchnia działek o zabudowie bliźniaczej (przy ul. B.) jest co do zasady znacznie mniejsza niż nieruchomości przy ul. H. [...]-[...]. Dlatego też wskaźnik powierzchni zabudowy tych działek (o zabudowie bliźniaczej) jest co do zasady wyższy niż ten sam wskaźnik dotyczący zabudowy wolnostojącej przy ul. H.[..]-[..]. Powierzchnia zabudowy działek objętych zabudową szeregową przy ul. H. [..]-[..] również jest – w związku z odmiennym typem zabudowy – wyższa. Istotne różnice pomiędzy różnymi typami zabudowy powinny – zdaniem Sądu – znaleźć swoje odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu analizy urbanistycznej oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy na tego rodzaju obszarze analizowanym. Takiego uzasadnienia zabrakło w przedmiotowej sprawie. Na obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa mieszkaniowa - wolnostojąca, szeregowa, jak i bliźniacza. Jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – każdy typ zabudowy jest usytuowany przy innej drodze publicznej lub przy innym odcinku tej samej drogi, okoliczność tę należy uwzględnić, tak aby nie dopuścić do przekroczenia parametrów zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej przy wykorzystaniu znacznie wyższych parametrów, lecz cechujących zabudowę usytuowaną przy innej drodze publicznej, czy też innym odcinku tej samej drogi publicznej. Taka sytuacja może mieć miejsce w niniejszej sprawie, w której wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wolnostojącej (zlokalizowanej przy jednej drodze publicznej) wydaje się być zawyżany dzięki przyjmowaniu do jego obliczenia wielkości tego parametru występujących przy innej drodze publicznej, której cechą charakterystyczną jest zabudowa bliźniacza. To samo dotyczy przyjęcia do jego obliczenia wyższych wskaźników cechujących zabudowę szeregową. Widoczne jest to wyraźnie, gdy porówna się ustalony w analizie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ("0,23") z wartościami tego parametru ustalonymi dla sąsiednich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi, na których występuje podobna zabudowa wolnostojąca (0,13 – ul H. [...]; 0,15 – ul. H.[..]; 0,15 – ul. H. [...]; 0,17 – ul. H.[..]). Dopuszczenie takich dysproporcji w zabudowie znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie musi jasno wynikać ze szczegółowego uzasadnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także z analizy urbanistycznej. Uzasadniania tego w niniejszej sprawie jednak zabrakło. Należy podkreślić, że z przepisu § 5 rozporządzenia wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, w przypadku zaś rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średniej, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Wa 953/09, Baza Orzeczeń LEX nr 600352). W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi bowiem stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, może zostać ustalony w inny sposób, lecz musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza Orzeczeń LEX nr 486229). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, a za nim również organ odwoławczy, w sposób oczywisty nie mogły zatem przyjąć innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, niż określony w analizie (w analizie nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy o wartości "do 0,23"). Ustalając inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, niż wynikający z analizy, a ponadto akceptując błędy i niejasności zawarte w analizie (opisane powyżej), organy naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 5 rozporządzenia. W analizie urbanistycznej sporządzonej w przedmiotowej sprawie określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na "ok. 9 m", podczas gdy organ pierwszej instancji w swej decyzji ustalił wartość tego samego parametru na "do 9 m". W decyzji określono zatem parametr nowej zabudowy w oderwaniu od ustaleń analizy urbanistycznej, a ponadto niedokładnie, niekonkretnie, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 7 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 rozporządzenia parametr, o którym mowa, wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiedni do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a gdy wysokość ta przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Z cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oblicza się przede wszystkim dla całego obszaru analizowanego (jako wartość średnią z tego obszaru). Wartość tak uzyskana powinna stanowić punkt wyjścia do stosowania opisanych odstępstw, niemniej jednak powinna zostać wykazana w analizie. Co do zasady bowiem parametry zabudowy, w oparciu o omawiane rozporządzenie ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Brak konkretnych danych, jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą, nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy - co jest wymagane stosownie do treści cytowanego wyżej § 7 rozporządzenia. Analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie nie ukazuje w sposób szczegółowy wysokości zabudowy na całym obszarze analizowanym, lecz w sposób ogólny wskazuje na wysokość zabudowy przy poszczególnych drogach publicznych na tym obszarze. Zabrakło w niej zatem szczegółowego uzasadnienia dla ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który został ustalony jedynie w odniesieniu do zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej przy ul. H. [...]. Autor analizy wskazuje tylko, że nawiązuje w ten sposób do ww. zabudowy o dachu spadzistym w związku z zaplanowaną przez inwestora taką samą konstrukcją pokrycia dachu budynku. Zastosowanie odstępstwa w zakresie wysokości nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem urbanista uzasadnia zatem układem połaci dachowych budynku bezpośrednio sąsiadującego z działką objętą zainwestowaniem, co - w ocenie Sądu - stanowi naruszenie zasad ustalania parametru wysokości zabudowy określonych w § 7 rozporządzenia. Kryterium układu połaci dachowych jest stosowane przy ustalaniu parametrów dotyczących geometrii dachu (por. § 8 rozporządzenia), natomiast przy obliczaniu wysokości zabudowy bierze się pod uwagę wyłącznie wysokość istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 7 rozporządzenia. Podobnie w odniesieniu do parametru geometrii dachu należało wskazać, że analiza sporządzona w niniejszej sprawie nie ukazuje w sposób szczegółowy wartości składających się na ten parametr dla całego obszaru analizowanego, lecz w sposób ogólny wskazuje, że kąt nachylenia połaci dachów jest zróżnicowany, zaś w odniesieniu do kierunku kalenicy głównej w ogóle nie wskazuje, jak ten parametr kształtuje się w obszarze analizowanym. Ponadto określenie w analizie i decyzji organu pierwszej instancji kąta nachylenia dachu jako " 30°" nie stanowi określenia tego parametru w sposób konkretny, zostało bowiem dokonane poprzez niedopuszczalną na gruncie obowiązujących przepisów wartość przybliżoną. Sąd uznał zatem, że parametr geometrii dachu nowej zabudowy także został określony nieprawidłowo - zarówno w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej, jak i w decyzji organu pierwszej instancji. Przepis § 8 rozporządzenia wymaga, aby geometria nowo projektowanego dachu została określona jako odpowiednik geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przy czym podkreślić należy, że również ten parametr musi zostać określony w sposób konkretny. Określenie kąta nachylenia dachu jako wartości przybliżonej - około 30°, jak również brak zbadania tego parametru na całym obszarze analizowanym, narusza przepis § 8 rozporządzenia. Przyjęcie jako wzorca w tym zakresie wyłącznie budynku znajdującego się na działce przy ul. H., bez analizy zabudowy zlokalizowanej na całym obszarze analizowanym pod tym kątem, nie znajduje uzasadnienia w treści § 8 rozporządzenia. W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniają wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz nie odpowiadają w sposób wyczerpujący wymogom zawartym w §§ 5, 7 i 8 rozporządzenia. Oznacza to, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, uchybienia polegające na ustaleniu w decyzji parametrów odmiennych niż wynikające z analizy, a także oparcie swojego rozstrzygnięcia na analizie, która nie zawiera prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, a także częściowo nieprecyzyjnie określa niektóre z parametrów zabudowy, należy ocenić jako naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na skutek uchybień, którymi dotknięta była analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie, nie mogła ona stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy, rozstrzygając sprawę, nie zebrały w sposób prawidłowy materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniach decyzji organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dotyczy to zarówno decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Podkreślić przy tym należy, że zarzut ten dotyczy szczególnie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Konkretne zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia, dotyczące błędnego ustalenia wskaźników i wielkości nowej zabudowy, zostały bowiem podniesione przez skarżących w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów w prawidłowy, wyczerpujący sposób (co wykazano powyżej). Odnosząc się do zarzutów skarg dotyczących prawidłowości ustalenia w sprawie szerokości elewacji frontowej przyszłej zabudowy na 10 m należy wyjaśnić, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. To jest zasada. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W tej sprawie za uzasadnione Sąd uznał stanowisko organów, że za wzorzec dla ustalenia tego parametru zabudowy należało przyjąć jedynie zabudowę znajdującą się na nieruchomościach przy ul. H. [...]-[...], jako zabudowę o tym samym charakterze co planowana, dostępną z tej samej drogi publicznej oraz pozostającej w najbliższym sąsiedztwie w stosunku do działki objętej inwestycją. Ma to swoje uzasadnienie chociażby w większej szerokości frontów ww. nieruchomości (o zabudowie wolnostojącej), w porównaniu do szerokości frontów nieruchomości o zabudowie bliźniaczej przy ul. B. Z kolei zabudowy wielorodzinnej przy ul H.[...]-[...] zasadnie przy ustalaniu tego parametru również nie uwzględniono, albowiem jest to zabudowa szeregowa, zlokalizowana na niemal całej szerokości działek objętych tą zabudową. Należy dodać, że przy ustalaniu tego parametru trzeba mierzyć szerokość całej elewacji budynku widocznej od frontów działki, z uwzględnieniem ewentualnych przybudówek i werand. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.gov.pl), zgodnie z którym: "Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia (...) określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki". W ocenie Sądu taka wykładnia pojęcia "szerokość elewacji frontowej" zgodna jest z ratio legis przepisów rozporządzenia, które mają na celu takie ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby zapewniona została kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Przy wykładni przepisów rozporządzenia uwzględnić zatem należy, że nowa zabudowa musi dostosować się do standardów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, w tym do wyznaczonych przez ten stan cech i parametrów o charakterze architektonicznym, a więc związanych z ukształtowaniem wzniesionych obiektów. Aby zatem prawidłowo ustalić szerokość elewacji frontowej danego budynku przyjętego do analizy należy poprowadzić linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku tego budynku od strony frontu działki, bez względu na to, czy elementy elewacji znajdują się w fasadzie (licu) budynku, czy też są umiejscowione w głębi działki. Trzeba dodać, że analiza urbanistyczna sporządzona w tej sprawie nie zawiera wykazu wszystkich nieruchomości objętych granicami obszaru analizowanego wraz z podaniem szerokości elewacji frontowych oraz ukazania sposobu obliczenia średniej szerokości elewacji frontowych. Analiza powinna zawierać powyższe dane, tak aby umożliwić ich ocenę zarówno stronom postępowania, jak i organom kontrolującym prawidłowość analizy, w tym ustalić zasadność zastosowanego w sprawie odstępstwa od ustalonej średniej. Również decyzja organu I instancji takich danych nie przedstawia, co oznacza, że została wydana także w tym zakresie z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie należy przypisać także decyzji organu II instancji, akceptującej w pełni rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg należało wskazać, że organy rozpatrujące sprawę nie miały obowiązku odnoszenia się do treści uprzednio wydawanych w odniesieniu do działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy, czy też do wyroków sądowych dotyczących tych decyzji. Wydane one zostały bowiem w sprawach, które nie są tożsame ani pod względem przedmiotowym, ani pod względem podmiotowym ze sprawą objętą rozpoznawanymi obecnie skargami. Odnośnie zarzutów naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z aktami sprawy wskazać należy, że udostępnieniu stronom do wglądu podlegać powinna całość akt administracyjnych, a organ - wyznaczając termin zapoznania się z nimi, winien uczynić to w sposób zapewniający stronom realne prawo do zapoznania się z aktami. Strony mogą przy tym zapoznawać się z aktami sprawy nie tylko w terminie wyznaczonym przez organ w zawiadomieniu skierowanym do stron w trybie art. 10 k.p.a., lecz także poza tym terminem. W tej sprawie Sąd uznał, że ewentualne uchybienia w zapewnieniu skarżącym swobodnego dostępu do akt sprawy nie miały istotnego wpływu na jej wynik, skoro skarżący – jak wynika z akt administracyjnych sprawy, brali czynny udział na każdym etapie postępowania, w szczególności składając środki odwoławcze. Zarzucane przez skarżących pominięcie przez organy kwestii tytułu prawnego wnioskodawczyni do przedmiotowej nieruchomości nie stanowi naruszenia przepisów prawa. O ustalenie warunków zabudowy dla danej działki może bowiem wystąpić każdy, bez względu na służący mu do nieruchomości tytuł prawny. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z opisanym powyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzje organów obu instancji uchylił. O kosztach postępowania w postaci wpisów od skarg (każda ze skarg opłacona wpisem - 500 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, poprzez sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnej z wymogami prawa. Natomiast wydana przez organ decyzja winna odpowiadać wymogom określonym zarówno w przepisach postępowania, jak i przepisach prawa materialnego, tj. art. 59 i dalszych ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych.