II SA/Gd 47/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty z dnia 9 września 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 9 września 2014 r. orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku usługowym położnym na działkach nr [...] i [...] w W. przy ul. I. Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 10 lipca 2014 r. skarżąca spółka wystąpiła do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał decyzję negatywną, wskazując w uzasadnieniu, że nie zostały usunięte nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu budowa antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku usługowym położnym na działkach nr [...] i [...] w W. przy ul. I. jest bowiem niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr IIIk/XXXV/379/2001. W rozumieniu planu z powodu szkodliwego oddziaływana - promieniowania mikrofalowego jest to bowiem inwestycja uciążliwa, której lokalizacji na terenie objętym jednostką urbanistyczną T3 zabrania ustalenie pkt T3.1. Organ wskazał, że szkodliwe i uciążliwe oddziaływanie zostały zdefiniowane w planie. W związku z tym w sprawie nie ma znaczenia czy przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy będzie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie. Niekwalifikowanie się do tego rodzaju przedsięwzięć nie oznacza bowiem, że nie jest ono uciążliwe zgodnie z definicją planu. Nadto organ stwierdził, że pojęcia zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, dla których w planie dopuszczono wprowadzenie funkcji niemieszkalnych, nie można zawężać do budynku na jednej działce. W granicach objętych jednostką planistyczną T3 w obszarze lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej w momencie sporządzania plany istniała zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, wobec czego zapisy planu należy rozpatrywać w stosunku do istniejącego zainwestowania w otoczeniu planowanej inwestycji a nie działki, na której ma powstać. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy również stwierdził niezgodność projektu budowlanego z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr IIIk/XXXV/379/2001, dotyczącymi jednostki planistycznej T3. Wskazał przy tym na art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym przyjęte w planie rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jednakże nie jest to zasada bezwzględna, gdyż w sytuacji gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Odmienna interpretacja prowadziłaby do lokalizacji stacji bazowych w dowolnym miejscu wybranym przez inwestora, co zakłóciłoby przyjętą w ustawie o planowaniu równowagę interesów ogólnopaństwowego, gminy i jednostki. Plan nie przewiduje lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jej lokalizacja co do zasady na przedmiotowym terenie byłaby możliwa. Jednakże narusza ona zawarte w tym planie ograniczenie wprowadzania funkcji niemieszkalnych, które są źródłem powodowania uciążliwego oddziaływania na otoczenie, a pośrednio na standard życia człowieka bez przekroczenia dopuszczalnych norm, lecz obniżające jego jakość. Takie uciążliwe oddziaływanie wyraża się miedzy innymi promieniowaniem mikrofalowym. Ponadto na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz utrwalania obiektów i funkcji związanych z działalnością gospodarczą o uciążliwym oddziaływaniu na środowisko. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że przedmiotowe zamierzenie będzie utrwalało uciążliwe oddziaływanie na terenie objętym inwestycją. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami planu, a przez to nie może być zrealizowane na przedmiotowym terenie. W skardze A. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 §1 Kpa przez utrzymanie w mocy wydanej bezpodstawnie odmownej decyzji organu I instancji, 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z postanowieniami uchwały Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr IIIk/XXXV/379/2001 przez uznanie ze zachodzą przesłanki do omowy udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 3. art. 140 Kodeksu cywilnego przez uznanie że ograniczenia prawa własności może nastąpić poprzez zapisy planu dopuszczające uznaniowość organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 17 października 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej " Prawo budowlane". Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z ustępu 4. tego artykułu wynika zaś, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Zasadniczą kwestią na gruncie rozpatrywanej sprawy jest zgodność projektowanej inwestycji - antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku usługowym położnym na działkach nr [...] i [...] w W. przy ul. I. - z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr IIIk/XXXV/379/2001. Bezsporne jest, że działki nr [..] i [...] położone są na obszarze jednostki terytorialnej oznaczonej w planie symbolem T3. Bezsporne jest także, że dla obszaru oznaczonego symbolem T3 nie zostały sporządzone odrębne szczegółowe karty terenu. Z treści planu wynika, że na terenie tym obowiązuje zakaz utrwalania obiektów i funkcji związanych z działalnością gospodarczą, produkcyjną lub usługową o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko. Dopuszcza się jednakże możliwość wprowadzenia funkcji niemieszkalnych do zabudowy wielorodzinnej pod warunkiem niepowodowania uciążliwego oddziaływania na środowisko, a do zabudowy jednorodzinnej pod warunkiem niepowodowania uciążliwego oddziaływania na środowisko, niepowodowania zmiany charakteru otoczenia i niepowodowania obniżenia estetyki otoczenia. Organ odwoławczy uznał, że o sprzeczności wnioskowanej inwestycji z planem przesądza zawarty w planie zakaz utrwalania obiektów i funkcji związanych z działalnością gospodarczą o uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, którą to uciążliwość definiuje plan jako oddziaływanie, które w jakikolwiek sposób wpływa na zasoby środowiska, choćby nawet nie przekraczało dopuszczalnych norm, a tylko obniżało jego jakość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela poglądu organu odwoławczego, że skoro plan miejscowy na obszarze jednostki terytorialnej oznaczonej symbolem T3 zakazuje obiektów i funkcji związanych z działalnością gospodarczą o uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, to oznacza to, że na terenie przedmiotowych działek wnioskowana zabudowa jest wykluczona. Zgodnie bowiem z przywołanym przez organ odwoławczy art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak prawidłowo również wskazał organ odwoławczy z ustępu 2 tego artykuły wynika zaś, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Uszło jednakże uwadze organu odwoławczego, że z treści art. 46 ust. 2 wynika również, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Definicję pojęcia infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zawiera art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z treścią tego przepisu infrastruktura telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu oznacza między innymi instalację radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Należy zwrócić uwagę, że art. 46 ust. 1 tej ustawy w zakresie definicji łączności publicznej odsyła do definicji łączności publicznej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne). Wskazać należy, że antenowa konstrukcja wsporcza wraz z instalacją radiokomunikacyjną jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. II OSK 811/05, z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych rozważań wynika, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem dokonując oceny jej zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny uwzględnić powołane na wstępie przepisy art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Obowiązujący na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę plan miejscowy został wprawdzie uchwalony wcześniej niż ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ale z przepisu art. 75 ust. 1 tej ustawy wynika, że przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Ocena zgodności założeń zgłoszonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać dokonana wyłącznie w oparciu o podstawowe przeznaczenie terenu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (LEX nr 196696). Przechodząc do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że do oceny, czy na przedmiotowym terenie T3, na którym położone są działki nr [...] i [...], możliwa jest lokalizacja antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną, wobec braku szczegółowych kart terenu, konieczne jest ustalenie, jakiego rodzaju zabudowa dopuszczona jest na terenie tych działek. Dopiero takie ustalenie da możliwość oceny zgodności z planem zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie przeprowadziły analizy zapisów planu co do konkretnego terenu, na którym położone są przedmiotowe działki, celem ustalenia jaka zabudowa dopuszczalna jest na tym terenie zgodnie z planem. Należy podkreślić, że zgodnie z regulacją art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nawet przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej, pod warunkiem jednakże, że będzie to infrastruktura o nieznacznym oddziaływaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji wydające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie ustaliły istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły przepis art. 7 i 77 Kpa. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.