II SA/Gd 470/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz pełnomocnika skarżącego adwokata D. Ch. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu. II SA/Gd 470/07 UZASDNIENIE Na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości - skarżącego Z. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1966 roku, a przebudowanego w roku 1990, budynku gospodarczego położonego w B. M., na działce nr [...], przy ul. N. 3A - należącej do E. i K. O. Postępowanie to, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, zakończone zostało decyzją z dnia 12 maja 2006 roku stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), tj. nakazu rozbiórki lub nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiający rozpatrzenie przesłanki wynikającej z art. 37 ust. pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku. Ponadto organ stwierdził, iż przedmiotowy budynek spełnia wszelkie normy odległości wymagane przez § 14 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Organ wyjaśnił także, iż przedmiotowy obiekt znajduje się całkowicie na działce nr [...], tym samym nie przekracza granicy działki nr [...] należącej do skarżącego. Dalej organ wskazuje, że w okresie budowy budynku, nie obowiązywał zakaz stosowania pokryć z płyt azbestowo - cementowych, natomiast pokrycie to znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. Ponadto w ocenie organu budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak również nie powoduje w sposób niedopuszczalny pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Od powyższej decyzji, skarżący wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony z przekroczeniem granicy działek - częściowo na działce nr [...], która nie była przeznaczona pod zabudowę, a która stanowi własność J M. W uzasadnieniu stwierdził także, że budynek nie spełnia norm odległościowych wskazanych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, a także wskazał na liczne w jego ocenie, fałszerstwa dokumentacji geodezyjno - kartograficznej. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2007 roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podzielił argumenty organu I instancji. Wyjaśnił ponadto, iż stosując przepisy art. 37 ust. pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku, należy brać pod uwagę ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie powstawania budynku, natomiast w roku 1990 tj. w roku przebudowy spornego obiektu, taki plan na przedmiotowym terenie nie obowiązywał. Ponadto organ wskazał, że działka nr [...], znajduje się na terenie związanym z produkcją rolną, a sporny budynek uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Organ podał także, iż ewentualne spory dotyczące własności rozstrzygane są przez sądy powszechne w trybie powództwa cywilnego. Na powyższą decyzję, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze zarzucił, że pozwolenie na budowę z 1966 roku zostało wydane na inną działkę niż ta, na której obiekt wybudowano, a tym samym przebudowa tak wybudowanego obiektu jest nielegalna. Ponadto skarżący podniósł, iż skoro w momencie przebudowy budynku, brak było planu zagospodarowania przestrzennego, to zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł oddalenie skargi oraz obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. II SA/Gd 470/07 - dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wynika, że przepisów niniejszej ustawy dotyczących nakazu rozbiórki nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy uprzednio obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Norma z art. 37 ust. 1 i 2 powyżej wskazanej ustawy stanowi, że: 1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. 2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Jak wynika m.in. z ust. 1 pkt 1 powyższego przepisu właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest nakazać rozbiórkę bądź wydać decyzję o przejęciu na rzecz Państwa obiektu budowlanego, który został wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest do takiej zabudowy przeznaczony. Aby móc dokonać analizy czy przesłanka taka zachodzi, w pierwszej kolejności należy sięgnąć do obowiązującej w dacie budowy spornego obiektu ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1989 roku Nr 17, poz. II SA/Gd 470/07 99 ze zm). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ustawy działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że to postanowienia planów zagospodarowania przestrzennego determinują możliowść oraz warunki, na jakich można dokonywać zabudowy. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji trafnie stwierdziły, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Błędna jest jednak interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego dokonana przez organy obu instancji. Z faktu, że w czasie powstania samowoli budowlanej nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego nie wynika brak możliwości oceny zgodności obiektu budowlanego z przeznaczeniem terenu, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie - w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki organ zobowiązany jest zbadać, czy sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wynika z tego wprost, że w sytuacji braku planu zagospodarowani przestrzennego, nie może być mowy o terenie przeznaczonym pod zabudowę. Zatem jeżeli obiekt wybudowany został na terenie, który nie posiadał planu zagospodarowania przestrzennego to tym samym obiekt ten został usytuowany w miejscu nieprzeznaczonym przez przepisy planowania przestrzennego pod zabudowę, a co za tym idzie spełniona zostaje przesłanka obligująca do obowiązkowego nakazania rozbiórki takiego obiektu. Przywołać należy w tym miejscu wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 roku III ARN 11/85 (OSNC 1986/3/40), w którym wyrażony został pogląd, iż terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nieprzeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Także w orzecznictwie naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane jest analogiczne stanowisko, że samowolne wybudowanie obiektu budowlanego na terenie pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega przymusowej rozbiórce, spełniając przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. Zatem brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o rozbiórce obiektu wzniesionego pod rządami prawa II SA/Gd 470/07 budowlanego z 1974r. bez pozwolenia na budowę na obszarze pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 683/05, LEX nr 211569). Rozumowanie przeciwne - takie jak zaprezentowały organy obu instancji - prowadziłoby do usankcjonowania samowoli budowlanej w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego na określonym terenie i jak trafnie zauważył Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 roku (sygn. akt. II SA/Gd 879/04) oznaczałoby to w istocie uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej. Zauważyć także należy, że argument podniesiony przez organ II instancji, mówiący, że działka znajduje się na terenie związanym z produkcją rolną i uzupełnia zabudowę zagrodową nie jest trafny. O przeznaczeniu terenu nie decydują zapisy w ewidencji gruntów lecz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem do uzupełnienia zabudowy siedliskowej mogłoby dojść tylko wówczas, gdyby na danym terenie obowiązywał miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego określający przeznaczenie i funkcje gruntu jako np. budowlane lub rolne. Uznać należy, zatem za trafny zarzut skarżącego dotyczący błędnej interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia granic nieruchomości podczas budowy spornego obiektu, stwierdzić należy, że do rozstrzygania kwestii własności nie są powołane organy administracji publicznej lecz sądy powszechne. Jeśli idzie o pozwolenia na budowę wydane w 1966 roku nie może być podstawą wybudowania budynku w roku 1990, ponieważ wygasło w wyniku upływu czasu. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał uwzględnienie skargi za uzasadnione i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji dokona rozstrzygnięcia stosując przedstawioną przez Sąd interpretację art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. W przedmiocie zwrotu kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu, sąd orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) oraz art. 250 p.p.s.a.