II SA/Gd 470/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. H. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [..]. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: S. H., we wniosku z dnia 5 września 2014 r., wniosła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW każda i wysokości maks. 155 m n.p.t. wraz z infrastrukturą techniczną. W toku postępowania inwestorka zmieniła wysokość planowanych masztów oraz moc siłowni, a także lokalizację jednej z nich. Decyzją z dnia 18 września 2015 r. Wójt Gminy wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.).ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech elektrowni wiatrowych o mocy każdej maks. 1,8 MW i wysokości maks. 100 m n.p.t. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym podziemną linią kablową średniego napięcia, stacjami kontenerowymi, placami montażowymi i drogami wewnętrznymi, na działkach nr ew. [..] i [..], obręb T., gmina S. Organ przeprowadził postępowanie w sprawie i stwierdził, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umożliwiło ustalenie warunków zabudowy. Organ uznał bowiem, że elektrownia wiatrowa stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołań wniesionych przez uczestników postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jako że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób pozwalający na podjęcie stanowczego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków. Wynikająca z tego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowana terenu sąsiedniego. Sposób ustalenia tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązków wynikających z tych przepisów, na wskazuje treść decyzji organu I instancji. Wójt uznał bowiem, że elektrownie wiatrowe stanowią obiekty infrastruktury technicznej, co do których nie jest wymagane spełnienie warunków określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Pogląd ten nie znajduje jednakże uzasadnienia w aktualnym orzecznictwie. Ustalając warunki zabudowy, organ I instancji winien był natomiast przeprowadzić kompletną analizę wymaganą wskazanymi przepisami. Ponadto Kolegium wskazało, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy z dnia 20 marca 2014 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji tego przedsięwzięcia. Inwestor zmienił jednakże swój pierwotny wniosek w zakresie parametrów wnioskowanych elektrowni wiatrowych, wnosząc o ustalenie warunków dla trzech elektrowni wiatrowych o mocy 1,8 MW każda i wysokości maks. 100 n.p.t. Kolegium stwierdziło, że niedopuszczalne jest uznanie, że uwarunkowania środowiskowe wydane dla innej inwestycji będą mogły stanowić podstawę do wydania warunków zabudowy dla innego przedsięwzięcia, chociażby jego zmiana poległa na zmniejszeniu dotychczasowych parametrów. Nie można bowiem z całą pewnością przyjąć, że inwestycja ta będzie miała takie samo oddziaływanie, a nawet mniejsze, jak argumentował to organ I instancji. W tym zakresie stan faktyczny nie został w ocenie Kolegium wystarczająco ustalony. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca S. H. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Skarżąca zarzuciła, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że elektrownia wiatrowa nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem jest innym przedsięwzięciem niż objęte decyzją Wójta Gminy z dnia 20 marca 2014 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, art. 138 § 2 Kpa i art. 107 § 1 i 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – w skrócie jako "u.p.z.p."). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu, natomiast pkt 2 wymaga, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do inwestycji polegających na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Wniosek skarżącej w rozpoznawanej sprawie dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie trzech elektrowni wiatrowych o maksymalnej mocy do 1,8 MW i maksymalnej wysokości 100 m n.p.t. wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [..] i [..], obręb T., gmina S. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem skarżącej. Organ I instancji uznał bowiem, że elektrownia wiatrowa stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło natomiast, że elektrownia wiatrowa takim urządzeniem nie jest, a zatem ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji wymaga przeprowadzenia pełnej analizy, obejmującej również art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zauważyć należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje ani pojęcia "infrastruktura techniczna", ani też pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". W celu ustalenia jego znaczenia - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 2129/12, niezbędne jest zatem zastosowanie reguł wykładni prawa. Stosując wykładnię systemową, w tym opierając się na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; w skrócie jako "u.g.n.") oraz ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) podnieść należy, że art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem - mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne - stwierdzić należy, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli także siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. W wyroku z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 2129/12, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż "pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna"." Także w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2890/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Pojęcie to nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Elektrownia wiatrowa niewątpliwie służy właśnie wytwarzaniu energii, wykorzystując energię wiatru. Elektrownia wiatrowa odpowiada zatem encyklopedycznej definicji infrastruktury technicznej jako urządzeń przesyłowych i związanych z nimi obiektów m.in. w zakresie energetyki. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna"." Pogląd, iż elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej dominuje obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1070/14, Baza Orzeczeń LEX nr 2033928, a także wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 2129/12 wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10; wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1273/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1003/08, z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1000/08, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 762/10, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 763/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 533/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 650/10 – wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe regulacje, jak również dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych, pozwalają dojść do przekonania, iż inwestycja objęta wnioskiem może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej. W konsekwencji zaś, skoro stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Nieuwzględnienie powyższych okoliczności i odmowa zastosowania w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowiło istotne naruszenie tego przepisu prawa materialnego, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej celem ponownego prowadzenia postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana więc również z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Poza tym Kolegium nie wskazało na czym ma polegać wyjaśnienie sprawy w zakresie oddziaływania na środowisko. Samo zaś uchyliło się od dokonania oceny zgodności zamierzenia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z uzyskaną przez inwestorkę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego, wprowadzoną ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961), która weszła w życie 16 lipca 2016 r., a zwłaszcza art. 14 ust. 5 tejże ustawy, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 tej ustawy lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.