II SA/Gd 474/98

Zaświadczenie, wydawane na podstawie par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granica na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości /Dz.U. nr 9 poz. 32/, jest podstawą do zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste w toku dokonywania czynności cywilnoprawnych, o jakich mowa w art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z 28.12.1997 r. powołując się na przepis art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, odmówił uwzględnienia wniosku Bronisława W. o przyznanie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną za granicą. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Bronisław W. w dniu 17.12.1997 r. wystąpił o przyznanie mu rekompensaty za nieruchomość położoną w miejscowości P. powiat O. województwo Grodno. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 7 ha zabudowanej domem mieszkalnym, dwoma oborami i łaźnią był jego ojciec Bronisław W. syn Kazimierza. W 1947 r. nieruchomość tą przejął Kołchoz, a jej właściciel był w nim zatrudniony. Bronisław W. syn Kazimierza zmarł w miejscowości P. w 1969 r. lub 1971 r. nigdy nie opuszczając Białorusi. Uwzględniając powyższe okoliczności organ administracji wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania ekwiwalentu, gdyż właściciel nieruchomości nie pozostawił jej za granicą, bowiem nigdy nie powrócił do kraju. W tej sytuacji wnioskodawcy, jako synowi poprzedniego właściciela nie przysługują uprawnienia określone w art. 81 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Bronisław W. syn Bronisława zarzucił. że gospodarstwo ojca przymusowo przejęto dla potrzeb kołchozu, a on i ojciec zostali skazani na 2 lata pobytu w łagrach. Z uwagi na przymusowe przejęcie gospodarstwa należy mu się odpowiednia rekompensata. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 6 lutego 1998 r. wskazując, że ojciec wnioskodawcy nie pozostawił nieruchomości poza granicami, nigdy nie opuścił Białorusi, a grunty wraz z zabudowaniami przejęte zostały przez kołchoz. Powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ organ odwoławczy wskazał, że stan prawny w omawianym zakresie nie uległ zmianie, wobec czego brak jest podstaw prawnych do uznania żądań wnioskodawcy. Rozpoznając sprawę na skutek skargi Bronisława W. Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany jej granicami /por. art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zważył, co następuje: Okoliczności faktyczne sprawy są niesporne, gdyż z wniosku skarżącego wynika, że domagał się on przyznania rekompensaty za majątek, którego właścicielem był jego ojciec. Nieruchomość zabudowana znajdująca się na terenach, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. nie wchodzą w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego w 1947 r. przymusowo została przejęta przez kołchoz, w którym następnie pracował jej właściciel. Rozstrzygnięcie wniosku wymagało zatem dokonania ustaleń czy spełnione zostały określone w art. 212 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do przyznania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia czy ustalenie to winno być dokonane w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją w rozumieniu art. 104 par. 1 i 2 Kpa czy też żądanie wnioskodawcy ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, które zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc winno być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ten ostatni przepis wyraża zasadę, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Nie są natomiast rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów /art. 2 par. 3 Kpc/. Przepis art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnej w sprawie uznania uprawnień określonej osoby do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą /art. 212 ust. 1/. Przewidziane w nim zaliczenie wartości pozostawionych nieruchomości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa dokonywane jest w toku czynności cywilnoprawnych, o jakich mowa w art. 27 ustawy. Sprzedaż nieruchomości lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste następuje poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. W obowiązującym od grudnia 1990 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ stanie prawnym zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste nie jest poprzedzone decyzją administracyjną, w której określono by warunki tej umowy bądź ustalone kandydata na nabywcę. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jeszcze bardziej ograniczyła ingerencję organów administracji w stosunki cywilnoprawne przewidując w zasadach ogólnych, że gospodarowanie nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, polega na ich sprzedaży, zamianie, oddawaniu w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę /art. 13 ust. 1/. Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz gminy mogą być przedmiotem darowizny na cele publiczne /art. 13 ust. 2/ lub oddawane nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste /art. 14 ust. 1/. Mogą być one również przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub prawnych. Przypadki, w których ograniczono obrót nieruchomościami bądź przewidziano decyzyjne rozstrzygnięcie o ich przekazywaniu w użytkowanie wieczyste, trwały zarząd zostały w ustawie wyraźnie określone /por. art. ??? ust. 2, art. 46, ust. 2, 4a ust. 1 i dalsze ustawy/. Zagadnienie dotyczące dopuszczalności powództwa przeciwko Skarbowi Państwa o ustalenie, że określona osoba, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., pozostawiła mienie nieruchome na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i o określenie wartości tego mienia wywoływało od początku kontrowersje w orzecznictwie i literaturze. Powództwo takie uznawano początkowo za niedopuszczalne z tej przyczyny, że do orzekania w tych sprawach powołane zostały wyłącznie organy administracji państwowej. Niedopuszczalność drogi sądowej motywowano również tym, że powództwo takie zmierza do ustalenia faktu, podczas gdy art. 189 Kpc dopuszcza jedynie żądanie ustalenia prawa lub stosunku prawnego /por. uchwałę SN z dnia 5 września 1972 r. III CZP 80/71 - OSPiKA 1973 z. 9 poz. 18/. W obowiązującym wówczas stanie prawnym zarówno ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości stanowiącej własność Państwa bądź przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste następowało w postępowaniu administracyjnym. Dopiero ostateczna decyzja organu administracji była podstawą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Uchwałą Składu siedmiu sędziów SN z dnia 17 grudnia 1987 r. III CZP 68/87 ustanowiono zasadę prawną, że w świetle art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ i przepisów wykonawczych dopuszczalne jest powództwo o ustalenie /art. 189 Kpc/, że określona osoba pozostawiła majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa /por. OSN 1998 z. 5 poz. 74/. W świetle tego, co powiedziano wyżej nie ulega wątpliwości, że ustawodawca poprzez nowelizację cyt. wyżej ustawy jak i uchwalenie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami eliminował tryb postępowania administracyjnego z czynności cywilnoprawnych związanych z gospodarką nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i gmin. Również w orzecznictwie przyjmowano, że zasadą przy obrocie nieruchomościami jest cywilnoprawny charakter tych czynności. W art. 212 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w składu obszaru Państwa oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Przytoczona wyżej delegacja ustawowa nie dawała podstaw do przyjęcia, że ustalenie czy określona osoba pozostawiła majątek nieruchomy za granicą może być dokonywane w trybie postępowania administracyjnego. Wydane na tej podstawie prawnej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. /Dz.U. nr 9 poz. 32/ określa w istocie sposób zaliczenia oraz ustalenia wartości tych nieruchomości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży. Następuje to w formie zaświadczenia kierownika urzędu rejonowego /par. 5 ust. 1 i 2/ po określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wartości rynkowej pozostawionej nieruchomości /par. 8 i par. 9/. Zaświadczenie to jest podstawą zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste w toku dokonywania czynności cywilnoprawnych o jakich mowa w art. 27 ustawy. Podstawą do wydania zaświadczenia jest w istocie uznanie przez kierownika urzędu rejonowego jako reprezentanta Skarbu Państwa, na podstawie dowodów przedstawionych przez osobę ubiegającą się o przyznanie ekwiwalentu, zasadności zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą /par. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia/. W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że rozstrzygnięcie sporu o zasadności żądania, iż określona osoba pozostawiła nieruchomość na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa i jest uprawniona do otrzymania ekwiwalentu o jakim mowa w art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ właściwy jest wyłącznie sąd powszechny zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc. Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym zagadnienie cywilnoprawne o pozostawieniu majątku i posiadaniu uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 cyt. ustawy. organy administracji działały bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 22 ust. 3 w związku z art. 29 i art. 51 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.