II SA/Gd 481/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 11 czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 11 czerwca 2019 r., którym utrzymał w mocy swoje postanowienie z 15 maja 2019 r. odmawiające wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. M. zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że pobyt w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych był skutkiem prowadzenia działalności kombatanckiej bądź równorzędnej z kombatancką, o której mowa w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Jako podstawę prawną wskazał art. 15 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 752, dalej zwana: ustawą zmieniającą). Postanowieniem z 15 maja 2019 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej zwanej: k.p.a.), organ odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że z akt administracyjnych sprawy kombatanckiej S. M. wynika, że wnioskodawca posiada uprawnienia kombatanckie przyznane decyzją z 17 lutego 1992 r. z tytułu przymusowej deportacji do ZSRR w okresie od grudnia 1953 r. do grudnia 1955 r. Strona urodziła się podczas deportacji rodziców do ZSRR. Nie jest zatem możliwe, aby wnioskodawca, ze względu na wiek, prowadził jakąkolwiek działalność kombatancką bądź równorzędną i w związku z tym faktem został deportowany do ZSRR. Na skutek wniesionego przez S. M. zażalenia Szef Urzędu rozpoznając ponownie wniosek, postanowieniem z 11 czerwca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze do sądu S. M. wniósł o uchylenie postanowienia Szefa Urzędu z 11 czerwca 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z 15 maja 2019 r., a także zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu wojennego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 276, zwanej dalej: ustawą o kombatantach). Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o kombatantach - przepisy ustawy stosuje się do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR. W ocenie skarżącego organ, w oparciu o ustalony w sprawie materiał dowodowy, dokonał błędnych ustaleń faktycznych, pozbawiając go przysługujących mu uprawnień. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ze względów politycznych, jego ojciec – żołnierz Wojska Polskiego uczestniczący w Kampanii Wrześniowej oraz udzielający się na rzecz miejscowej Polonii, ze względu na godną postawę został skazany i osadzony. Sytuacja ta wymusiła na jego matce dołączenie do ojca w ZSRR w obozie S., gdzie następnie urodził się skarżący. Warunki obozu pracy, w którym przebywał od chwili narodzenia, a następnie na etapie jego najwcześniejszych lat dziecięcych, odcisnęły piętno na jego zdrowiu psychicznym i fizycznym. Jest bowiem rzeczą powszechnie wiadomą, że radzieckie obozy pracy, tzw. gułagi, wykorzystywane były nie tylko do izolacji przeciwników, ale i jako źródło niewolniczej siły roboczej, która wspierała gospodarkę Związku Radzieckiego. Prace oraz warunki zakwaterowania tam osadzonych oraz ich rodzin odbywały się w szczególnie trudnych warunkach, w ciężkim mrozie, co wobec braku odpowiednich ubrań i przy minimalnym dostępie do lekarstw i opieki medycznej prowadziło do skrajnego wyniszczenia. Relacje ocalałych jednoznacznie wskazują na tragiczne warunki życia w radzieckich obozach. Skarżący podkreślił przy tym, że eksterminacja więźniów odbywała się w tym przypadku głównie poprzez stopniowe wyniszczanie przy maksymalnym wykorzystaniu potencjału niewolniczej siły roboczej. Powyższe prowadzi do wniosku, że wyłącznie z przyczyn politycznych oraz narodowościowych przebywał on wraz z całą swoją rodziną od 1953 r. w poprawczym obozie pracy w S. podległym MWD ZSRR. Skarżący dodał, że ustawodawca zdefiniował pojęcie kombatanta w sposób podmiotowo-przedmiotowy-temporalny (czasowy) wskazując, że są to osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. W tym celu, aby nie było wątpliwości w przedmiocie rozumienia treści art. 1 ust. 1 ustawy o kombatantach, ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy wskazał enumeratywnie, jakie formy działalności uznaje się za działalność kombatancką. Ustawodawca z jednej strony w myśl zasady sprawiedliwości społecznej zmierza do względnie szerokiego zakresu podmiotowego pojęcia kombatanta i osoby represjonowanej, jednakże niezależnie od tego, czyni to w sposób precyzyjny i enumeratywny, zamknięty tak, aby podmioty stosujące prawo nie posiadały uznaniowości i luzów decyzyjnych podczas oceny w świetle prawa, czy dany podmiot odpowiada hipotezie normy definiującej kombatanta i osobę poddaną represji. Art. 4 ustawy o kombatantach ma charakter szczególny i zawiera wyraźne ograniczenie zarówno czasowe, jak i podmiotowo-przedmiotowe, które skarżący wypełnia. Tym samym, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwała na uznanie skarżącego za osobę represjonowaną i na tejże postawie powinna zostać mu wydanie zaświadczenia uprawniającego do ubiegania się o książkę inwalidy wojennego. Ponadto należy mieć na uwadze preambułę ustawy o kombatantach, w myśl której kombatantom oraz ofiarom represji należny jest głęboki szacunek wszystkich rodaków oraz szczególna troska i opieka ze strony instytucji państwowych, samorządów terytorialnych i organizacji społecznych, którego wyrazem jest otrzymanie należnego statusu. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej: k.p.a.), stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei, zgodnie z art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Skarżący wystąpił z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 752). Przywołany przepis stanowi, że warunkiem wydania przez organ rentowy książki inwalidy wojennego jest przedłożenie przez osobę, o której mowa w ust. 1, zaświadczenia wydanego przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, potwierdzającego, że pobyt w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych był skutkiem prowadzenia przez tę osobę działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką, o której mowa w ustawie zmienianej w art. 1. Pojęcie działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką zostało określone w art. 1 ust. 2 (działalność kombatancka) oraz art. 2 ww. ustawy o kombatantach (działalność równorzędna z kombatancką). Z przytoczonych przepisów jasno wynika, że można mówić o działalności kombatanckiej tylko w kontekście osoby, która aktywnie uczestniczyła w służbie wojskowej lub cywilnej biorąc udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o kombatantach, za działalność kombatancką uznaje się: 1) pełnienie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub w polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych podczas działań wojennych prowadzonych na wszystkich frontach przez Państwo Polskie; 2) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945; 3) pełnienie służby wojskowej w armiach sojuszniczych, a także w sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939-1945, z wyjątkiem formacji Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (NKWD) oraz innych specjalnych formacji, które prowadziły działalność przeciwko ludności polskiej; 4) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach wojskowych lub organizacjach niepodległościowych na terytorium Państwa Polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. oraz w granicach powojennych w okresie od wkroczenia armii Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) do dnia 21 października 1963 r., jeżeli były to formacje lub organizacje stawiające sobie za cel niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej; 6) uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu; 6) uczestniczenie w tzw. Niszczycielskich Batalionach ("Istriebitielnych Batalionach") na dawnych ziemiach polskich w województwach: lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i wołyńskim w obronie ludności polskiej przed ukraińskimi nacjonalistami, w latach 1944-1945. Zaś za działalność równorzędną z kombatancką uważa się (art. 2 ustawy): 1) pełnienie funkcji cywilnych we władzach powstań narodowych oraz w administracji podziemnego Państwa Polskiego w okresie wojny 1939-1945, a także w podziemnych niepodległościowych organizacjach cywilnych w latach 1945-1956; 2) udział w okresie do 31 grudnia 1945 r. w walkach o zachowanie suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego w zmilitaryzowanych służbach państwowych; 3) prowadzenie w okresie wojny 1939-1945 zorganizowanego i profesjonalnego tajnego nauczania dzieci i młodzieży; 4) dawanie schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci; 5) zaokrętowanie marynarzy polskich w charakterze członków załogi na statku bandery własnej lub bandery koalicyjnej, przeznaczonym do działań wojennych w okresie wojny 1939-1945; 6) uczestniczenie w latach 1914-1945 w walkach o polskość i wolność narodową Śląska, Wielkopolski, Ziemi Lubuskiej, Gdańska, Pomorza i Ziemi Kaszubskiej oraz Warmii i Mazur, a także innych ziem zagarniętych przez zaborców; 7) czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 r., który spowodował śmierć lub uszczerbek na zdrowiu; 8) poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1135/08 (CBOSA), przepisy ustawy o kombatantach nie wprowadzają kryterium wieku, jeżeli chodzi o możliwość przyznania uprawnień z tytułu służby w podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach organizacji oddziałach partyzanckich, jednak regułą było dopuszczanie do takiej działalności osób dorosłych i młodocianych jednak po ukończeniu 16-17 lat. Sąd zaznaczył, że jest historycznie dowiedzionym, że zdarzały się sytuacje wyjątkowe, że młodzież młodsza "pełniła służbę", lecz były to przypadki wręcz jednostkowe, a przyznanie uprawnień kombatanckich następowało w oparciu o wyjątkowo rzetelnie udokumentowany materiał dowodowy. Jeszcze raz podkreślić należy, że choć wyżej przytoczone przepisy nie wprowadzają ograniczenia z powodu wieku, to jednak ograniczenie takie wynika z konieczności interpretacji pojęcia "pełnić służbę" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2516/17, CBOSA). Działanie ma charakter służby, gdy było działalnością sformalizowaną wiążącą się z działalnością w strukturach formacji podziemnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2016 r., sygn. II OSK 229/15, CBOSA). W niniejszej sprawie należy zatem odróżnić dwie kwestie. Bezspornym jest, że skarżący przebywał od dnia swoich narodzin, tj. [...] grudnia 1953 r. do [...] grudnia 1955 r. na terenie ZSRR z powodu deportacji swoich rodziców. Jak wynika z akt sprawy decyzją Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 17 lutego 1992 r. skarżącemu przyznano uprawnienia kombatanckie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3b ustawy o kombatantach, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego, przy czym represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR. Natomiast odrębną kwestią jest książka inwalidy wojennego, której warunkiem wydania przez organ rentowy jest przedłożenie zaświadczenia wydanego przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Celem takiego zaświadczenia nie jest jedynie potwierdzenie pobytu wnioskodawcy w niewoli, więzieniu, obozie koncentracyjnym lub obozie dla internowanych, lecz – co jasno wynika z brzmienia przepisu – potwierdzenie, że pobyt tam był skutkiem prowadzenia przez wnioskodawcę działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką, o której mowa w art. 1 ustawy o kombatantach. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania niemożliwym jest przyjęcie, że skarżący pełnił służbę w rozumieniu art. 1 ustawy o kombatantach w okresie deportacji w latach 1953 – 1955, skoro w tym okresie urodził się, a wyjeżdżając z ZSRR miał zaledwie 2 lata. Z oczywistych względów, biorąc pod uwagę wiek skarżącego, nie mógł on pełnić służby w formacjach wojskowych, ani uczestniczyć w walkach w sposób opisany wyżej w art. 1 ust. 2 i 2 ustawy o kombatantach, co jednocześnie nie przeczy podnoszonym w skardze okolicznościom, wskazującym na traumatyczne przeżycia, jakie towarzyszyły skarżącemu i jego rodzinie w okresie pobytu w łagrach. A zatem Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ byłoby to niezgodne ze stanem faktycznym. Słusznie więc organ wydał na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie z 15 maja 2019 r. o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, które następnie utrzymał w mocy swoim postanowieniem z 11 czerwca 2019 r. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym (uproszczonym).