II SA/Gd 483/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg E. L. na decyzje Wojewody z dnia 23 czerwca 2015 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi. E. L. wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której zaskarżyła: 1. decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 13 kwietnia 2015 r., [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia 26 listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A J. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...]. Sprawę tę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 483/15, 2. decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 13 kwietnia 2015 r., [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia 26 listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A J. . dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...]. Sprawę tę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 484/15, 3. decyzję Wojewody z dnia 23 czerwca 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 13 kwietnia 2015 r., [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia 26 listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A J. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...]. Sprawę tę zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 485/15. Skarga w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 485/15 postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2015 r. została odrzucona. Natomiast postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), połączył sprawy o sygnaturach akt II SA/Gd 483/15 i II SA/Gd 484/15 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, decydując o ich prowadzeniu pod sygn. akt II SA/Gd 483/15. Stan faktyczny i prawny obu spraw rozpatrywanych łącznie przedstawia się następująco: Starosta decyzjami z dnia 26 listopada 2013 r., nr [...] i nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. A pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, odpowiednio na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości B., gmina Ż. R. L., właściciel wraz z E. L. działki nr [...], zwrócił się do organu nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. o wyjaśnienie, dlaczego nie powiadomiono go o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na działkach o nr. od [...] do [...] oraz drogi dojazdowej sąsiadującej z jego nieruchomością. W trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego, wnioskodawcy E. i R. L. jako podstawę wznowienia postępowania w sprawie wymienionych pozwoleń na budowę wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz potwierdzili, że żądają wznowienia postępowania w sprawie wydanych pozwoleń na budowę domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...], [...], [...] oraz drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Starosta postanowieniem z dnia 25 września 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawach wydanych pozwoleń na budowę dotyczących decyzji: nr [...] - działka nr [...], nr [...] - działka nr [...], nr [...] - działka nr [...] oraz drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Wojewoda rozpoznając zażalenie na to rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 25 września 2014 r. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r. W toku wznowionego postępowania E. i R. L. wyjaśnili, że kwestionują usytuowanie budynku 6-segmentowego w zabudowie szeregowej na obszarze objętym inwestycją, gdyż w ich ocenie prawidłowym rozwiązaniem urbanistycznym byłaby lokalizacja budynku w układzie wschód – zachód, a nie jak zaprojektowana północ - południe. Z uwagi na stan zaawansowania budowy budynków szeregowych, w tym budynku na działce nr [...] i nr [...], wnioskodawcy zaproponowali zmianę usytuowania garaży i przeniesienie dojazdów do działek. Jednocześnie zakwestionowali obsługę komunikacyjną działek nr [...] – [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej o numerze działki [...], gdyż zagraża ona technicznie i materialnie dewastuje ich nieruchomość. W ocenie wnioskodawców projektowana zabudowa została nieprawidłowo "wpisana" w naturalne ukształtowanie terenu z uwagi na różnicę posadowienia budynków w stosunku do ich posesji wynoszącą około 3 m Według skarżących technicznie nie jest możliwy wjazd samochodów do garaży bez dewastacji ich posesji. Według wnioskodawców planowana inwestycja narusza konstytucyjne prawo własności, zasadę zrównoważonego rozwoju, narusza art. 5 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor po zapoznaniu się z zarzutami wnioskodawców w piśmie z dnia 9 marca 2015 r. wyjaśnił, że dla zabezpieczenia działki skarżących nr [...] przed zalewaniem projekt wewnętrznej drogi dojazdowej przewiduje pas zieleni o szerokości 0,5 m zakończony cokołem żelbetowym o wysokości 0,2 m, a odprowadzenie wód deszczowych zaprojektowano do studni chłonnej na terenie zielonym na zakończeniu drogi. Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] – w odniesieniu do działki nr [...], a decyzją z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] – w odniesieniu do działki nr [...], odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...] i nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę J. S. prowadzącemu działalność gospodarczą A J. S., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej na działce nr [...] i działce nr [...] w miejscowości B. , gmina Ż. W obydwu decyzjach organ pierwszej instancji uznał, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę dla w/w budynków w zabudowie szeregowej prawidłowo został ustalony obszar oddziaływania inwestycji i wnioskodawcy nie są stroną postępowania. Po ponownej analizie obowiązujących przepisów organ uznał, że projektowany budynek nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich a obszarem oddziaływania planowanej inwestycji objęte są jedynie działki, do których inwestor posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności. Po przeanalizowaniu obowiązujących przepisów prawa, organ pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też prawa własności skarżących i uznał, że zarzuty E. i R. L. wskazane we wniosku oraz w trakcie postępowania są niezasadne. Od wskazanych decyzji organu pierwszej instancji odwołali się E. i R. L. wnioskując o uchylenie zaskarżonych decyzji i decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniach skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 9 i art. 235 § 1 k.p.a. oraz podtrzymali swoje stanowisko prezentowane w trakcie postępowania wznowieniowego. Rozpoznając odwołania Wojewoda decyzjami z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] (działka nr [...]) i nr [...] (działka nr [...]) utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego odwołujący dodatkowo zarzucili, że odległość miejsc parkingowych od granicy ich działki nie jest zgodna jest z § 19 pkt 2.2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołujący twierdzili, że niemożliwy jest dojazd do działek straży pożarnej i pogotowia oraz że nie zachowany jest promień skrętu przy wjeździe do garaży z drogi wewnętrznej (działki nr [...]) nie objętej pozwoleniem na budowę, a ilość parkowanych samochodów spowoduje zanieczyszczenie środowiska (emisję spalin i hałasu). Podnieśli również, że niewłaściwie dokonano podziału działki [...] na działki pod zabudowę szeregową nr [...]. Po analizie okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy w świetle dyspozycji art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) wojewoda uznał, że skarżący jako właściciele działki nr 138/51, leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką dojazdową nr [...] do działek objętych inwestycją nr [...] – [...] w B. nie wykazali jakichkolwiek okoliczności związanych z konkretnymi przepisami prawa pozwalającymi stwierdzić, że na skutek budowy budynków w zabudowie szeregowej na działce nr [...] i nr [...] zostanie uniemożliwiona lub w znaczny sposób ograniczona możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego. Podkreślono, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. W ocenie wojewody, sporna inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] i nr [...] w B. w żaden sposób nie ogranicza właścicieli okolicznych nieruchomości w zagospodarowaniu ich działek, przede wszystkim zaś nie wprowadza ograniczenia w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w odniesieniu do terenu działki, której skarżący są właścicielami tj. działki nr [...]. Po przeanalizowaniu projektów budowlanych dotyczących obu budynków, jednego na działce nr [...] i drugiego na działce nr [...] wojewoda stwierdził ich zgodność z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), przede wszystkim w zakresie odległości budynków od granicy działki, spełnienia warunków przesłaniania i dostępu do światła dziennego w odniesieniu do działek sąsiednich i przepisów przeciw pożarowych. Uznał również za spełniony warunek urządzenia miejsc postojowych wynikający z § 18 pkt 1 w/w warunków technicznych, który wymaga, aby zagospodarowując działkę budowlaną, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. W powyższej sprawie ilość miejsc postojowych dla działki budowlanej wynika z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 października 2010 r. Dla terenu objętego inwestycją i oznaczonego na rysunku planu symbolem B4MN, wg karty terenu nr 11 pkt 12.1 parkingi należy zapewnić w granicach własnej działki w ilości min. 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie. W projekcie zagospodarowania terenu dla każdego segmentu na działce budowlanej przewidziano 1 miejsce w garażu budynku, zatem zarzut naruszenia § 19 ust 2 pkt. 2 w/w warunków technicznych jest niezasadny. Również, zgodnie z § 14 ust. 1 warunków technicznych, do działki budowlanej nr [...] i nr [...] oraz do budynku i urządzeń z nimi związanych zapewniono dojścia i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że dojazd do działki zapewniony jest z drogi gminnej o nr [...] przez działkę [...] będącą własnością inwestora. Wyjaśniono, że powyższe postępowanie dotyczy konkretnie wznowienia postępowania w stosunku do pozwolenia na budowę budynku w zabudowie szeregowej na działce nr [...] i działce nr [...]. Inwestor uzyskał pozwolenia na budowę dla każdego z budynków - segmentu oddzielnie, bowiem każdy z segmentów usytuowany jest na odrębnej działce geodezyjnej - budowlanej, wielkości 259 m2. Jak wynika z akt sprawy inwestor wystąpił także z odrębnym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej obejmującej działkę nr [...]. Zatem zarzuty dotyczące budowy drogi dojazdowej i odprowadzenia wód opadowych z terenu drogi nie są i nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Budynek zaprojektowany na działce nr [...] usytuowany jest od granicy działki nr [...] w odległości 12,0 m a 7,0 m od działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową, wysokość budynku do okapu wynosi 4,6 m natomiast do kalenicy 8,35 przy nachyleniu połaci dachowej 30°. Natomiast budynek na działce nr [...] usytuowany jest od granicy działki nr [...] w odległości 12,0 m a 7,0 m od działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową, wysokość budynku do okapu wynosi 4,6 m natomiast do kalenicy 8,35 przy nachyleniu połaci dachowej 30°. Podkreślono, że planowana inwestycja na działce nr [...] i działce nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką skarżących nr [...] bowiem oddziela je działka nr [...] o szerokości 5,0 m przeznaczona na dojazd do budynków w zabudowie szeregowej. Według wojewody materiał dowodowy jednoznacznie wskazują, że obie sporne inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach inwestora nr [...] i nr [...] w żaden sposób nie ograniczają właścicieli okolicznych nieruchomości w zagospodarowaniu ich działek, przede wszystkim zaś nie wprowadzają ograniczeń w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do działki nr [...], której skarżący są właścicielami. Przede wszystkim projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232). Przyjęto, że jednokondygnacyjny budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 118,63 m2 z wbudowanym garażem nie jest obiektem wprowadzającym uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej szczególnie pod względem generowania zanieczyszczeń i hałasu. Według projektu, budynek nie będzie w sposób negatywny oddziaływać na otoczenie, a wszelkie uciążliwości nie będą przekraczać dopuszczalnych norm ochrony środowiska i nie będą występować poza granicami działki nr [...] i działki nr [...] objętych inwestycją. W tym zakresie wojewoda w pełni podzielił wywody organu pierwszej instancji i jego wniosek, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia obu decyzji Starosty z dnia 26 listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę budynków w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...] we wznowionym postępowaniu. W ocenie organu wskazywana przyczyna w postaci sąsiedztwa z nieruchomością objętą inwestycją, nie jest okolicznością uprawdopodobniającą występowanie po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z położeniem nieruchomości w obszarze oddziaływania spornego obiektu (art. 3 pkt 20). Odnosząc się do zarzutów odwołujących wnoszonych w trakcie postępowania, a dotyczących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 października 2010r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części wsi B. (dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej szeregowej i naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju), wyjaśniono, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego a wręcz przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Odnośnie zatwierdzonego przez Burmistrza Gminy podziału działki [...] wyjaśniono, że postanowienia planu dotyczące zasad podziału nie są rozpatrywane przez organ architektoniczno-budowlany zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenia na budowę. Ewentualne podważenie prawidłowości decyzji o podziale, z uwagi na sprzeczność z planem, może nastąpić jedynie w trybie stwierdzenia nieważności przewidzianym przepisami k.p.a., w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego . W stosunku do zarzutów dotyczących możliwości naruszenia prawa własności wyjaśniono, że interpretacja normy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane może uzasadniać sięganie w celu ochrony interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości do norm spoza systemu prawa administracyjnego - norm prawa cywilnego, w takiej sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie regulują zabezpieczenia interesów określonej kategorii. Natomiast w sytuacji, gdy w przepisach prawa budowlanego zakres interesów innych osób pozostających w obszarze oddziaływania obiektu został wyraźnie unormowany, brak jest podstaw do poszukiwania dalej idącej ochrony w przepisach prawa cywilnego. Zastosowanie tych przepisów wyłączyłoby uprawnienia właściciela do zabudowy nieruchomości wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Interes właściciela sąsiedniej nieruchomości przed budową w tym przypadku parkingu, chroniony jest przepisami z wyżej cytowanych warunków technicznych. Wyjaśniono również, że kwestie związane ze spadkiem wartości nieruchomości skarżących nie dotyczą przedmiotowego postępowania, ograniczonego do badania poprawności udzielonego pozwolenia na budowę w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i k.p.a. W ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że interesu prawnego, opartego na przepisach prawa materialnego nie można wywieść z potencjalnego obniżenia wartości nieruchomości. W skargach E. L. wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji Wojewody oraz poprzedzających ich decyzji Starosty odmawiających uchylenia ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...] w B. Zakwestionowała stanowisko wojewody zarzucając mu sprzeczność z jego stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2014 r., według którego za nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania winny zostać w pierwszej kolejności uznane nieruchomości sąsiednie. Skarżąca kwestionuje zrealizowaną zabudowę szeregową w odległości 12 m od granicy jej działki i swój brak udziału w postępowaniu. Podkreśla uciążliwości, jakie odczuwała już w trakcie realizacji zabudowy, a na jakie będzie narażona w przyszłości. Skarżąca podkreśla też celowość działania inwestora, który wystąpił o pozwolenie na budowę domów bez drogi dojazdowej, czym pozbawił jej możliwości udziału w postępowaniu. Skarżąca starała się wykazać niezgodność projektów budowlanych w zakresie zaplanowanych miejsc parkingowych z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych uznała bowiem, że przewidziane w projekcie 1 miejsce postojowe i to w obrębie garażu przypisanego do każdego szeregu z pewnością nie będzie wystarczające i pociągnie za sobą konieczność parkowania na działce drogowej nr [...], a wówczas, nie będą spełnione normy odległości z rozporządzenia. Skarżąca twierdzi, że ze względu na niespełnianie parametrów drogowych działka nr [...] stanie się regularnym parkingiem, który nie będzie spełniał wymogów technicznych odległości od granicy z jej działką. Poza tym parkowanie przed jej działką spowoduje zwiększone negatywne oddziaływanie w postaci hałasu i zanieczyszczeń. Zwraca również uwagę na wadliwe ukształtowanie zagospodarowania działki drogowej nr [...] w planie miejscowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. W pismach procesowych z dnia 9 listopada 2015 r. inwestor J. S. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organów o braku przymiotu strony u skarżącej, której nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania obiektu. W pismach procesowych złożonych przed rozprawą skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wskazując, że w sprawie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej została uznana za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie są dwie decyzje Wojewody, który utrzymał w mocy decyzje Starosty z dnia 13 kwietnia 2015 r. odmawiające uchylenia ostatecznych decyzji Starosty udzielających pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działach nr [...] i nr [...]. Każda ze wskazanych działek gruntu stanowi odrębną nieruchomość, dlatego też organy architektoniczno – budowlane zgodnie z wnioskami inwestora odrębnymi pozwoleniami na budowę objęły poszczególne budynki na każdej z nich. Ze względu na tożsamość przedmiotową i podmiotową obu spraw sąd zadecydował o ich łącznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Kwestionowane decyzje są wynikiem postępowania zainicjowanego przez E. L. i R. L. wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami z dnia 26 listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę dla opisanych wyżej inwestycji. Jako podstawę wniosku wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem jako właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] sąsiadującej z nieruchomością drogową o nr [...] oddzielającą ich działkę od zainwestowanych nieruchomości bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie przedmiotowych pozwoleń na budowę. W świetle przedstawionych kryteriów badania legalności skarżonego aktu administracyjnego sąd uznał, że skargi nie podlegają uwzględnieniu, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Ponieważ zaskarżone decyzje podjęte zostały w wyniku wznowienia postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi o pozwoleniu na budowę, rozważania nad zasadniczym problemem w sprawie, a mianowicie kwestią statusu skarżącej jako strony, należało poprzedzić wyjaśnieniem natury postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania, podobnie jak każdy inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz w art. 145b § 1 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. określa, kiedy wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wszczęte powinno być postępowanie wstępne. W toku postępowania wstępnego, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, organ powinien badać jedynie to, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. Jedynie w sytuacji, gdy wniosek nie wskazuje przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub nie został dochowany termin do jego zgłoszenia organ administracji może wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ winien wznowić postępowanie postanowieniem, zgodnie z art. 149 § 1 i przeprowadzić postępowanie w myśl przepisów art. 150 i 151 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ administracji wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 k.p.a., to jest odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli brak jest podstaw do jej uchylenia lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a i b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 2 k.p.a.). Nie uchyla się jednak decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie z wniosku E. i R. L. na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tym etapie odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może bowiem nastąpić wyłącznie wówczas, gdy osoba żądająca wznowienia nie powołuje się na swój interes prawny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego organ przeszedł do kolejnego etapu wznowionego postępowania i zweryfikował istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego przesądzającego o statusie jako strony. Na tym etapie postępowania interes prawny wnoszącego o wznowienie postępowania podlega właściwej analizie materialnoprawnej i dojście do wniosku, że interesu tego brak nie stoi w opozycji do postanowienia o wznowieniu postępowania, co zarzuca skarżąca. Analiza ta doprowadziła organ do wniosku, że wskazana przez wnioskodawców podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała. Organy doszły bowiem do przekonania, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza granice zainwestowanych działek nr [...] i [...] i nie będzie miało wpływu na zagospodarowanie nieruchomości skarżącej. Zasadnicza zatem kwestia w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy skarżącej jako właścicielce nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, przysługuje status strony, która ma prawo żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie sądu, odmówienie skarżącej przymiotu strony postępowania nastąpiło w zgodzie z prawem. Wyjaśnić należy, że kwestionowanymi inwestycjami objęto działki nr [...] i nr [...], które od działki skarżącej oddziela działka o przeznaczeniu drogi dojazdowej do zrealizowanej przez inwestora zabudowy szeregowej oznaczona nr [...], której budowa stanowi przedmiot odrębnego postępowania i wszelkie kwestie związane z jej realizacją wymykały się spod kognicji zarówno organów, jak i sądu w niniejszej sprawie. Wobec powyższego sąsiedztwa działki skarżącej z terenem objętym inwestycją nie można nazwać wprost bezpośrednim, co jednak jest kwestią drugorzędną, bowiem w grę przede wszystkim wchodziło wyjaśnienie, czy działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w tym przedmiocie, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd też organ administracji architektoniczno - budowlanej ustalając zakres podmiotowy postępowania, poza inwestorem ustala właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z przepisu tego wynika, że konieczna jest analiza, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, tak by można było uznać, że właścicielowi działki (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy) przysługuje bądź nie przysługuje interes prawny jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę bądź w postępowaniu o wznowienie postępowania w tym przedmiocie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, będące podstawą określenia interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i innych cechy charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach techniczno-budowlanych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes ten wynikać będzie z przepisów prawa wprowadzających jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wynikające z jej realizacji w zaprojektowanym kształcie. Oznacza to, że status strony jest niezależny od zgodności projektu z przepisami ustawowymi oraz przepisami aktów wykonawczych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono też stanowisko, na podstawie którego nie można przyjąć, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby uznać właściciela danej nieruchomości za stronę postępowania w konkretnej sprawie pozwolenia na budowę (czy też we wznowieniu tego postępowania) należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Podkreślenia wymaga, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 507/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykazanie zaś kwestii oddziaływania na sąsiednią nieruchomość wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. Przy czym przepisy ustawy Prawo budowlane nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w ustawie Prawo budowlane zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie tej ustawy nie można też uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowalnego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z jednej strony wystarczy, że takie oddziaływanie będzie miało miejsce. Z drugiej zaś, na gruncie niniejszej sprawy, na podstawie samych hipotetycznych twierdzeń skarżącej nie popartych żadnymi dowodami brak jest podstaw do przyjęcia, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce w wyniku projektowanych budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W kontrolowanej sprawie według sądu organy przeprowadziły obszerną analizę przepisów odrębnych, z której wyciągnęły prawidłowy wniosek co do tego, że nie wprowadzają one jakichkolwiek związanych z projektowaną zabudową ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie bądź rozbudowie, działki skarżącej. Powyższą analizę organy przeprowadziły uwzględniając indywidulane, konkretne parametry inwestycji, w tym przewidziane w projekcie budowlanym rozwiązania. Podkreślić należy zatem, stosownie do ustaleń organu, że projektowane budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej są budynkami parterowymi, z poddaszem mieszkalnym, o wysokości około 9 m i powierzchni zabudowy około 77 m2, niepodpiwniczone z garażem na jeden samochód wbudowanym w poziomie parteru. Z projektu budowlanego wynika, że projektowane budynki są przystosowane dla potrzeb 4 – osobowej rodziny. Otoczone są ogrodzeniem, a dojazd do każdej z działek odbywać się będzie drogą dojazdową wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...]. W projekcie budowlanym miejsce parkingowe zapewniono w garażu dla każdego budynku jednorodzinnego. Oznacza to, że kwestionowane inwestycje na działkach nr [...] i nr [...] mają charakter niewielkiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bez szczególnie skomplikowanych rozwiązań technicznych w zakresie samej zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Oceniając w tym kontekście zastrzeżenia skarżącej odnoszące się do przewidywanego przez nią negatywnego oddziaływania zabudowy na jej działkę poprzez ruch samochodowy i emitowany przez to wzmożony hałas i zanieczyszczenia oraz przewidywane niezgodne z warunkami technicznymi usytuowanie miejsc parkingowych na działce drogowej nr [...], sąd za orzekającymi organami uznał je za nieuzasadnione, a przede wszystkim twierdzenia te nie kreują statusu strony w postępowaniach zakończonych kwestionowanymi pozwoleniami na budowę. Zwrócić trzeba w tym zakresie uwagę na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazywane przez skarżącą immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone, jeśli nie przekraczają tzw. "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2089/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W praktyce, przy ustalaniu przeciętnej miary należy uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji formułowanie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego skarżącej. Argumentacja skarżącej ma bowiem wyłącznie charakter hipotetyczny, spekulacyjny niepoparty żadnymi dowodami. Przewidywany na działce drogowej nr [...] (nieobjętej kwestionowanymi pozwoleniami na budowę), służącej jako droga dojazdowa do poszczególnych budynków jednorodzinnych ruch drogowy będzie wynikał ze społeczno-gospodarczego ich przeznaczenia i normalnego korzystania zgodnie z treścią przysługującego właścicielom prawa. W przypadku ruchu samochodowego realizowanego wyłącznie po drodze dojazdowej do zabudowy mieszkaniowej o charakterze jednorodzinnym trudno jest z samego faktu użytkowania takiej drogi wywodzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej, które kreowałyby interes prawny jej właściciela w kwestionowaniu pozwolenia na budowę budynków usytuowanych zresztą na dalszych działkach. Realizowanie inwestycji w kształcie wskazanym w rozpoznawanej sprawie nie zakłóci korzystania z działki skarżącej ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 k.c. i nie może wstrzymywać inwestora w realizowaniu założonej koncepcji zabudowy. Oddziaływania takiego skarżąca nie wykazała. W odniesieniu do zarzutów formułowanych pod adresem drogi nie zasługują również na uwzględnienie podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z przyszłym brakiem zgodności parametrów zagospodarowania tej działki drogowej z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie miejsc postojowych i ich odległości od granicy jej działki. Kwestie te, jak już wcześniej wspomniano, wobec braku objęcia działki nr [...] kwestionowanymi we wniosku o wznowienie inwestycjami odnoszącymi się do budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia organów, a w konsekwencji kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Wskazać jednak należy, że formułowane obecnie zarzuty mają wyłącznie charakter hipotez opartych na określonych założeniach, a nie na faktycznych okolicznościach. Konkretne warunki zabudowy działki drogowej będą przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wobec tego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mogły odnieść żadnego skutku. Również zastrzeżenia kierowane do postanowień obowiązującego planu miejscowego dotyczących działki nr [...] nie mogły zostać uwzględnione, albowiem materia, której dotyczą pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego. W postępowaniu prowadzonym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę lub w trybach nadzwyczajnych odnoszących się do ostatecznego pozwolenia na budowę nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy instytucja skargi przewidziana w art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy z dnia o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Wykonywanie prawa własności ograniczone może być regulacjami przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, będących prawem miejscowym, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Właścicielom przysługują w toku procedury uchwalania planu określone uprawnienia służące ochronie ich interesów prawych. W ramach procedury przewidzianej prawem mogą dążyć do zmiany niekorzystnych rozwiązań planistycznych. W tym świetle nie można przychylić się do twierdzenia skarżącej, według których obszar oddziaływania inwestycji obejmuje swym zakresem działkę skarżącej, bowiem projektowana inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania bądź korzystania z jej działki, które wynikałoby z obowiązujących przepisów. Wobec tego nie zaistniały warunki do podważenia ostatecznych decyzji udzielających pozwoleń na budowę w trybie wznowienia postępowania, a decyzje zaskarżone podjęte zostały prawidłowo na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po ustaleniu, że nie zaistniała podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów administracji w rozpoznawanej sprawie uznać należało za zgodne z prawem. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargi jako niezasadne oddalił.