II SA/Gd 489/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych informacji dotyczących umieszczenia opisu stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata J.J. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, obejmującej kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem podatku od towarów i usług. Z. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. uchylającą rozstrzygnięcie Starosty B. w przedmiocie odmowy zwolnienia Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa w G. z obowiązku przedstawiania stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu rzeki G. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa w G. wystąpił do Starosty B. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki G. dla działek nr [...] oraz nr [...] (która powstała w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]), obręb B. M., gmina L.. Wniosek ten obejmował również prośbę o zwolnienie, na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), z obowiązku przedstawiania stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu rzeki G., jako nie mających istotnego znaczenia dla ustalenia przedmiotowej linii brzegu. Starosta B., działając m. in. na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy Prawo wodne, decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r., odmówił zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który stanowi podstawę wydania decyzji ustalającej linię brzegu, stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu dla odcinka rzeki G.. W ocenie organu, ze względu na oddziaływanie wód na nieruchomości sąsiednie, okresowe zalewanie gruntów przyległych przez wody powodziowe określenie stosunków wodnych na gruntach przyległych jest istotne w procesie ustalenia linii brzegu cieków. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa w G. podnosząc, że ustalenie linii brzegu dla odcinka rzeki G. - działki nr [...] i [...] obręb B. M., gmina L., nie wpłynie w żaden sposób na zmianę stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu. Klasyfikacja gruntów przyległych do działki nr [...] i [...] (rzeka G.) nie ulegnie zmianie, tj. grunty rolne przylegające do tych działek pozostaną rolniczo nie zmienione. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne, decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że koryto rzeki G. (na odcinku, na którym projektowana jest linia brzegu, tj. działka nr [...]), ma wyraźny brzeg i jest ukształtowane w sposób naturalny. Z akt sprawy, zarówno z opisu jak i z załączonej mapy z projektem linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej rzeki G., w skali 1: 1000 nie wynika, aby stan stosunków wodnych miał wpłynąć na sposób poprowadzenia linii brzegu, gdyż rzeka G. pozostaje w granicach naturalnego koryta, czego potwierdzeniem jest przyjęty przez wnioskodawcę, sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, tj. po wyraźnej krawędzi brzegu rzeki, która pokrywa się z zewnętrznymi krawędziami skarp okalającymi koryto rzeki. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji, że okresowe zalewanie gruntów przyległych przez wody powodziowe ma znaczenie dla ustalenia linii brzegu wydaje się nie mieć znaczenia wobec przyjętego sposobu ustalenia projektowanej linii brzegu. W przedmiotowej sprawie, granica działki będącej w trwałym zarządzie Marszałka Województwa w G. i stanowiącej wody rzeki G. - działki nr [...] - nie pokrywa się z faktyczną granicą koryta rzeki G., gdyż na odcinku przy działce nr [...] (powstałej obok działki nr [...], z podziału działki nr [...]), koryto tej rzeki wkracza w sposób naturalny na działkę nr [...] stanowiącą własność H. T.. Wskazując, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi o opisie stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu, a nie o stanie stosunków wodnych na działce przylegającej do działki będącej już w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa obejmującym śródlądowe powierzchniowe wody płynące, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.) Dyrektor wskazał, że ustalenie linii brzegu nie ma bezpośrednio na celu porządkowania kwestii własnościowych (co jest przedmiotem odrębnego postępowania), a tylko prawne wyodrębnienie faktycznych granic gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi - tu rzeki G. na odcinku działki nr [...]. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, Starosta B. naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wymienia bowiem przesłanki, które przesądziły o odmowie zwolnienia wnioskodawcy z opisu stanu stosunków wodnych gruntów przylegających do projektowanej linii brzegu, w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, które jednak nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w toku prowadzonego przez niego postępowania. We wskazaniach dla organu ponownie rozpoznającego sprawę Dyrektor zalecił zgromadzenie materiału dowodowego, który jednoznacznie uzasadniałby argumentację, która zostanie zawarta rozstrzygnięciu. Akta sprawy wprawdzie wskazują na to, że określenie stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu rzeki G., na odcinku działki nr [...], obręb B. M., gmina L., nie powinno mieć znaczenia, jednakże ze względu na to, że w treści uzasadnienia znajdują się przesłanki nie mające poparcia w aktach sprawy, Starosta winien tę kwestię ponownie wyjaśnić, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 K.p.a., co powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w aktach sprawy, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Wątpliwości organu odwoławczego budzi również prawidłowość ustalenia stron niniejszego postępowania. Wskazując na treść art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, Dyrektor podniósł, że wniosek o ustalenie linii brzegu rzeki G. obejmuje tylko działki nr [...], która pozostaje w trwałym zarządzie Marszałka Województwa, w którego imieniu działa Dyrektor ZMiUW W w G. (w tym przedmiocie), a także działki nr [...], do której prawa właścicielskie posiada H. T.. Stąd też niezrozumiałe jest dla organu odwoławczego uznanie właścicieli pozostałych nieruchomości za strony przedmiotowego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., Z. M. wskazał, że zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym projektowany przebieg linii brzegu w obrębie działki [...] zmienia się nie tylko w obrębie działki [...], ale również w obrębie działek: [...] oraz [...] stanowiących jego własność. W związku z powyższym uważa on, że przysługuje mu w niniejszej sprawie przymiot strony. W ocenie skarżącego w sprawie należy zlecić ponowne wykonanie prawidłowego projektu linii brzegu, który będzie obejmował wyłącznie obszar oraz działki, których postępowanie dotyczy ([...]). Zdaniem skarżącego projektowany przebieg linii brzegowej jest ustalany niezgodnie z prawem, gdy tymczasem prawidłowo winien być ustalony na podstawie art. 15 ust. 5 prawa wodnego. W przypadku granic działki [...] na odcinku pomiędzy działkami należącymi do skarżącego o numerach [...] oraz [...] różnica pomiędzy "krawędzią brzegu rzeki", a "zewnętrznymi krawędziami skarp okalającymi koryto rzeki" w niektórych miejscach dochodzi nawet do kilku metrów podwajając szerokość rzeczywistego koryta rzeki, zmieniając stosunki wodne na terenie skarżącego. Zwrócił nadto uwagę, że górna krawędź skarpy prawie pokrywa się z dolną, gdyż skarpa jest bardzo stroma i przebiega pod kątem zbliżonym do 90° od lustra wody. Podniósł przy tym zarzut grabieży drzewa o znacznej wartości. Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że pomiędzy działkami [...] oraz [...] nie istnieje działka [...], gdyż kończy się przed nimi w punkcie [...] na mapie projektowanej linii brzegu, co znajduje potwierdzenie w operacie geodezyjno-kartograficznym [...] (wg Starosty [...]). Działka jest dopiero wyznaczana w postępowaniu o podział nieruchomości. Księga wieczysta o numerze KW [...] zastała założona niezgodnie z prawem, gdyż nie ustalono podstawy prawnej wpisu. Reasumując skarżący stwierdził, że w jego ocenie obecne postępowanie ma na celu zalegalizowanie kradzieży jego własności - części działki [...] (jednego z profili tej działki), gdyż organy odmawiają mu dostępu do dokumentów operatu [...], zaś z decyzji organu odwoławczego wynika sugestia, że nie mam on przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią przepisu art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej określanej jako "p.p.s.a") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Innymi słowy postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Niewykazanie owego związku skutkuje uznaniem, że podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, nie przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia Sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym. Interes prawny we wniesieniu skargi powinien być bowiem rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. II OSK 1225/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360339, w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1717/06, Baza Orzeczeń LEX nr 4133327, oraz w wyroku z dnia 9 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 357/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194900; zob. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 122-123). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006 roku (sygn. akt IV SA/Wa 198/06, Baza Orzeczeń LEX nr 283599): "Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżący – Z. M. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. W przedmiotowej sprawie Z. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję z dnia 15 czerwca 2012 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. uchylającą rozstrzygnięcie Starosty B. z dnia 10 kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa w G. z obowiązku przedstawiania stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu rzeki G. Stronami w postępowaniu w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, są podmioty, których interesu prawnego lub faktycznego oraz obowiązku dotyczy linii brzegu, tj. właściciele nieruchomości objętych ustaleniem linii brzegu oraz organy i jednostki wykonujące uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód. Wniosek o ustalenie linii brzegu rzeki G. obejmuje tylko działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] pozostaje w trwałym zarządzie Marszałka Województwa, w imieniu którego działa Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa w G. Właścicielem działki nr [...] jest H. T.. Reasumując, uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw (prawa własności) i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. W rozpatrywanej sprawie analiza przywołanych wyżej przepisów, w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym nie pozwala uznać skarżącego Z. M. - właściciela działek o nr [...] oraz [...], które nie są objęte projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu - za osobę legitymowaną do wniesienia skargi na opisaną powyżej decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Wniosek taki zbędnym czyni rozpatrywanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Należy wskazać, że istnienie legitymacji skargowej sąd administracyjny bada z urzędu. Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi, nie zaś jej odrzuceniem. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. skargę Z. M. oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).