II SA/Gd 490/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. S. i R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2024 r., nr SKO Gd/5876/22 w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego podziału nieruchomości oddala skargę. Skarga Pani I. S. i Pana R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 23 lutego 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Prabuty z 25 października 2022 r. w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Skarżący pismem z 23 września 2022 r. wnieśli do Burmistrza Miasta i Gminy Prabuty o wydanie postanowienia dotyczącego wstępnego podziału nieruchomości, to jest działki nr [...] położonej w obrębie S., gmina P. We wniosku wskazano, że podział ma na celu wydzielenie działki na cele rekreacyjne. Burmistrz postanowieniem z 25 października 2022 r. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału, z powodu jego niezgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że planowana do wydzielenia z przeznaczeniem na cele rekreacyjne działka [...] o powierzchni 0,0708 ha, obejmuje częściowo teren 3DX (główny ciąg pieszy i rowerowy) oraz częściowo teren 7ZZ (zieleń o dowolnym przeznaczeniu z wyłączeniem użytków rolnych, w tym zieleń leśna, dopuszcza się tymczasowo użytki rolne, z pierwszeństwem dla użytków zielonych). SKO postanowieniem z 23 lutego 2024 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. Kolegium stwierdziło, że planowany podział działki nr [...] stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania, w zakresie dotyczącym działki [...] o powierzchni 0,0708 ha przeznaczonej na cele rekreacyjne. Projektowana działka znajduje się bowiem w strefie 3DX (ciąg pieszy i rowerowy) oraz 7ZZ (zieleń o dowolnym przeznaczeniu). Tym samym wydzielenie działki na cele rekreacyjne w sytuacji, gdy w planie nieruchomość przeznaczona jest pod ciąg pieszy i rowerowy oraz zieleń, stoi w sprzeczności z zapisami planu. Tymczasem zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Skarżący we wniesionej do Sądu w skardze na postanowienie SKO, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Kolegium, zarzucili organowi naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 i art. 93 ust 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Zdaniem Skarżących dopuszczalny jest podział nieruchomości, jeśli zgodność ewidencyjna podziału z MPZP nie jest utożsamiana z wydzieleniem działek zgodnie z liniami rozgraniczającymi funkcje zagospodarowania terenu. Zarzucono też niezapewnienie stronie skarżącej prawa do czynnego udziału w sprawie i wydanie postanowienia bez prawa do wypowiedzenia się, 16 miesięcy po wniesieniu zażalenia, a także brak sporządzenia przekonującego uzasadnienia poprzez powołanie przez Kolegium art. 94 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy przepisy te skierowane są do organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że u podstaw sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia leży art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., wskazujący na postanowienie organu odwoławczego. Ponadto w uzasadnieniu wyjaśniono motywy rozstrzygnięcia wskazując, iż proponowany podział działki nr [...] stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania w zakresie dotyczącym działki [...]. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego czasu orzekania w sprawie stwierdzono, że terminy rozpoznania sprawy są terminami instrukcyjnymi i ich naruszenie nie skutkuje ani nieważnością postępowania, ani żadnymi konsekwencjami dla toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kwestia podziałów nieruchomości uregulowana została w Rozdziale I Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm. – dalej jako "u.g.n."). Podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.) bądź z urzędu - w sytuacjach określonych w ust. 3. art. 97 u.g.n. Co do zasady, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego podział nieruchomości dopuszczalny jest, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie ustawodawca dopuścił w art. 95 u.g.n., możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na ściśle określone w tym przepisie cele. Celami tymi są: 1) zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 2) wydzielenie działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; 3) wydzielenie części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; 4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; 4a) realizacja przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; 5) realizacja przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; 6) wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej; 6a) wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; 6b) wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie CPK w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym; 6c) wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; 6d) wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Brühla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie (Dz. U. poz. 1551); 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego; 8) wydzielenie działek gruntu na terenach zamkniętych. Sąd podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że określenie celów podziału nieruchomości w art. 95 u.g.n. oznacza, że podział ten może służyć tylko wskazanym celom, co wyklucza dokonywanie w jego ramach wydzielenia działek gruntu także na inne cele (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 95. Wyd. 8, Warszawa 2023). W niniejszej sprawie, Skarżący we wniosku z 23 września 2022 r. o wydanie postanowienia dotyczącego wstępnego podziału nieruchomości wyraźnie wskazali, że podział ma na celu wydzielenie działki na cele rekreacyjne. W postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, organ administracji jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy. Tylko wówczas, gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji, co do treści zawartego żądania, organ zobowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywisty sens, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Tylko strona określa przedmiot swojego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, jego uszczegółowienie należy do strony nie zaś do sfery oceny organu administracji (por. Wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r., w sprawie I OSK 3279/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). W przedmiotowej sprawie treść wniosku Skarżących z 23 września 2022 r. nie budzi wątpliwości Wyraźnie wskazali w nim bowiem cel planowanego podziału nieruchomości. Bezsporne jest także, że projektowana do wydzielenia działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru nad jeziorem Orkusz w obrębach Orkusz i Sypanica gmina Prabuty, przyjętym w uchwałą Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 25 października 1997 r., nr XXVII/187/97 (Dz. Urz. Woj. Elbląskiego nr 17, poz. 139 ze zm.). Teren wskazany pod projektowaną do wydzielina działkę objęty jest postanowieniami planu o symbolach 7ZZ oraz 3DX. Zgodnie z § 43 i § 46 uchwały, teren ten przeznaczony jest pod: 1) główny ciąg pieszy i rowerowy, stanowiący odcinek ciągu spacerowego biegnącego wzdłuż brzegu jeziora O. we wsi O. do wsi S., a przy warunkach zagospodarowania należy uwzględnić docelowe potrzeby ciągu spacerowego, w tym ciąg pieszy biegnący bezkolizyjnie w stosunku do ścieżki rowerowej; 2) zieleń o dowolnym przeznaczeniu z wyłączeniem użytków rolnych, w tym zieleń leśna, przy czym dopuszcza się tymczasowo użytki rolne z pierwszeństwem dla użytków zielonych, zaś przy warunkach zagospodarowania należy uwzględnić: a) zieleń wysoką i średniowysoką, b) strefę ochronną jeziora ZO, c) zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, z wyłączeniem obiektów dopuszczonych w strefie ochronnej jeziora. Powyższe oznacza, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że określony przez Skarżących cel podziału nieruchomości nie jest zgodny z zapisami planu miejscowego, gdyż nie mieści się w żadnej z funkcji przewidzianej na tym terenie. Jednocześnie rekreacja jako cel podziału, nie znajduje się w katalogu celów pozwalających na dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od postanowień planu miejscowego. Podkreślenia wymaga, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowa rekreacyjna przewidziana jest na trenach oznaczonych symbolem ML, rekreacja wodna przewidziana jest na terenach oznaczonych symbolem UW, natomiast obsługa rekreacji dopuszczona została na terenach oznaczonych symbolem UL (por. § 2 planu miejscowego). Projektowana do wydzielenia działka nie znajduje się w żadnym z tych obszarów. W takim stanie rzeczy Burmistrz oraz SKO - nie mieli możliwości pozytywnego zaopiniowania planu podziału zgodnie z wnioskiem Skarżących. Skoro wskazywany cel podziału uniemożliwia jego dokonanie zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ administracji zobligowany był do negatywnego zaopiniowania wstępnego planu podziału z powodu tej właśnie niezgodności. Argument skargi dotyczący domniemania możliwości dokonywania podziałów nieruchomości nie znajduje uzasadnienia ani w obowiązujących przepisach prawa, ani w stanie faktycznym sprawy. Jak już wskazano, zasadą u.g.n. jest, że podziałów nieruchomości można dokonywać w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przez Skarżących we wniosku cel podziału nieruchomości nie należy do celów, stanowiących wyjątek od tej zasady. Cel ten zatem musiał być oceniony pod kątem zgodności z obowiązującymi na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wynikająca z niego konkluzja organów administracji jest, w świetle zapisów planu miejscowego, prawidłowa. Jednocześnie podkreślić należy, że ocena braku zgodności celu podziału dotyczy zarówno funkcji 3DX jak i funkcji 7ZZ. Z tego względu przebieg linii podziału funkcji zagospodarowania przez projektowaną do wydzielenia działkę nie ma w sprawie żadnego znaczenia, ponieważ planowany podział jest niezgodny z każdą z nich. Powyższe nie oznacza oczywiście, że wydzielanie projektowanej działki co do zasady jest niemożliwe, jednakże musiałoby nastąpić w zgodzie z zapisami planu miejscowego albo w związku z wyjątkami ustawowymi zgodę taką wyłączającymi. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, zauważyć należy, że Skarżący nie wskazują, jaki wpływ to naruszenie mogłoby mieć na wynik sprawy przed organem administracji. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., wydany w sprawie II GSK 1536/21, Wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., wydany w sprawie II OSK 2488/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.