II SA/Gd 491/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. G. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 czerwca 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 maja 2012 r. nr [...], nakazującą skarżącym rozbiórkę trwale związanego z gruntem parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej szkieletowej wraz z dobudowanym tarasem, z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi (jednokomorowym zbiornikiem na ścieki sanitarne z kręgów betonowych i obudową ujęcia wody z kręgów betonowych), wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki [...], położonej w Z. obręb W. K. gmina K. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego 13 grudnia 2011 r. przeprowadził kontrolę działki nr [...] w sprawie legalności wybudowania znajdujących się na niej obiektów budowlanych. Z protokolarnych ustaleń oględzin wynika, że na terenie działki znajduje się parterowy obiekt budowlany posadowiony na fundamentach punktowych oraz z pustaków betonowych, trwale związany z gruntem Skarżący oświadczyli, że obiekt rekreacji indywidualnej został wybudowany w 1989 r. i na jego budowę nie posiadają pozwolenia na budowę. Oświadczyli, że właścicielem działki jest M. B., oni zaś są właścicielami i jednocześnie inwestorami obiektu budowlanego wraz urządzeniami. Do obiektu dobudowany jest taras, stanowiący całość z obiektem pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej. Decyzją z dnia 7 maja 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) nakazał G. i S. K. rozbiórkę przedmiotowego obiektu wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Organ wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 27 marca 2007 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] znajduje się na oznaczonym symbolem [...] i przeznaczona jest pod tereny rolnicze i tereny lasów. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. z 22 czerwca 1979 r. nr [...] działka nr [...] położona była na obszarze przeznaczonym pod tereny rozproszonej zabudowy mieszkaniowej. W planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. nr [...] oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z 18 grudnia 1992 r. nr [...], teren działki [...] przeznaczony był pod uprawy polowe i ogrodnicze. Organ stwierdził, że z uwagi na wybudowanie przedmiotowego obiektu w 1989 r. przed 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w sprawie znajdowały zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu budowy obiektu oraz planem obecnie obowiązującym dla działki nr [...], teren ten nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę letniskową. Organ stwierdził, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę obiektu rekreacji indywidualnej, wymaganego zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne i leśne, nieprzeznaczonym pod zabudowę. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazali, że przedmiotowa inwestycja polegała na częściowym odtworzeniu istniejącego wcześniej na tej działce drewnianego budynku mieszkalnego, zamieszkiwanego przez skarżącego od urodzenia. Ponadto działka w chwili realizacji przedmiotowego obiektu była położona na obszarze przeznaczonym pod tereny rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i znajdowała się w tzw. siedlisku. Wskazano także, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 27 czerwca 2012 r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy art. 37 bądź 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Do przedmiotowego obiektu budowlanego, wybudowanego w 1989 r., mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Z kolei zbiornik na ścieki sanitarne wraz z ujęciem wody zostały wybudowane - zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniem stron, w 1990 r. i na ich budowę inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę. Obiekty te stanowią urządzenia budowlane integralnie związane z obiektem pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, z którego wynika nakaz uzyskania pozwolenia na budowę na wszystkie roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek. Skarżący nie posiadają bowiem decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że skutki samowoli budowlanej na gruncie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązują w dacie wydawania decyzji. Organy administracji publicznej, orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie orzekania, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy przeczy bowiem celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. Działka o numerze [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 27 marca 2007 r. (Dz. Urz. Województwa Nr 106 z dnia 11 marca 2007 r., poz.1720). Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 82.R/ZL i przeznaczona jest pod tereny rolnicze i tereny lasów. Ponadto zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 22 czerwca 1979 r. Nr [...] (Dz. Urz. WRN w G. z 1982 r. Nr 9 poz. 86 ze zm.), który stracił moc po podjęciu przez Radę Narodową Miasta i Gminy uchwały Nr [...] z dnia 27 kwietnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj, Nr 16 z dnia 15 czerwca 1990 r. poz. 118), przedmiotowa działka położona była w obszarze przeznaczonym pod tereny rozproszonej zabudowy mieszkaniowej (a nie rekreacyjnej). Teren przedmiotowej działki zarówno w dniu wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie był przeznaczony pod zabudowę obiektem budowlanym rekreacji indywidualnej, zatem obiekt został wybudowany z naruszeniem obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że przedmiotowy obiekt budowlany był wzniesiony bez pozwolenia na budowę na terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego ustaleń wynika, iż są to tereny rolnicze i leśne, na których obowiązuje zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury za wyjątkiem budowli takich jak sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrzne, uzasadniony i konieczny jest, zgodnie z treścią przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obligatoryjny nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W skardze na tę decyzję G. i S. K. wskazali, że w sprawie nie został naruszony art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ w chwili realizacji inwestycji, to jest w 1989 r., posiadali oni pozwolenie na budowę obiektu. Skarżący oświadczyli, że podczas oględzin przeprowadzonych 13 grudnia 2011 r. stwierdzili, że na jego budowę "nie posiadają pozwolenia", a nie, że "nie posiadaliśmy pozwolenia w chwili realizacji". Według nich, pozwolenie dotyczyło wybudowania obiektu w miejscu dawniej istniejącego. Wskazali, że przedmiotowa działka w chwili realizacji obiektu, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zlokalizowana była w obszarze przeznaczonym pod rozproszoną zabudowę mieszkaniową, a obiekt budowlany służy do całorocznego w nim zamieszkiwania. Zdaniem skarżących, obiekt stanowi obiekt mieszkalny, bowiem służy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, oni zaś innego obiektu nie posiadają. Wskazali również, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Obiekt, którego dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki, zgodnie z oświadczeniem skarżących zawartym m.in. w skardze, wzniesiony został w 1989 r. Organy prawidłowo przyjęły, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki tego obiektu stanowić winny przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, ze zm.), gdyż zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z brzmienia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że przesłankami zobowiązującymi organ do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę badana jest według stanu prawnego z daty budowy. Na gruncie przepisów obowiązujących w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że obiekt jest trwale związany z gruntem fundamentami punktowymi. Okoliczność tę potwierdza treść protokołu z dnia 13 grudnia 2011 r., który został przez skarżących podpisany. W protokole tym znajduje się zapis "Posadowiony na fundamentach punktowych, częściowo wylewanych mokro oraz pustaków betonowych trwale związanych z gruntem." Ustalenia organu w tym zakresie są zatem prawidłowe. Na marginesie wskazać należy, że przepisy obowiązujące w dacie budowy obiektu przewidywały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę także dla budynków nie związanych trwale z gruntem. Prawo budowlane z 1974 r. nie wprowadzało bowiem definicji budynku, ograniczającej zakres tego pojęcia do obiektów trwale z gruntem związanych. Nadto z przepisów § 44 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.) wynikało, że pozwolenia na budowę wymaga także wykonanie budynków tymczasowych, przez które rozumie się budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, (jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe). Na inwestorze ciążył zatem obowiązek uzyskania pozwolenie na budowę. Organy prawidłowo ustaliły, iż obiekt zlokalizowany na przedmiotowej działce został posadowiony bez wymaganego prawem pozwolenia na jego budowę. Z akt postępowania wynika bowiem, że pozwolenie takie nie zostało wydane. Twierdzenia skarżących, że na wybudowanie obiektu posiadali pozwolenie, nie zostały przez nich w jakikolwiek sposób wykazane i pozostają w sprzeczności z ich wcześniejszymi oświadczeniami zawartymi w protokole oględzin obiektu. W sytuacji gdyby skarżący pozwolenie takie posiadali, winni wykazać ten fakt w postępowaniu przez organami, bądź co najmniej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czego nie uczynili. Skutki samowoli budowlanej należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w czasie wydawania przez organ decyzji. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowa jak i celowościowa art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sformułowanie, iż właściwy organ "stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę", ujęte jest w czasie teraźniejszym, winno być zatem rozumiane jako wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Zawarte w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów dotychczasowych odnosi się wyłącznie do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Także z punktu widzenie celu ustawy, przepis ten być tak interpretowany, by na jego podstawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej przed laty, ale pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Brak jest bowiem podstaw do orzekania nakazu rozbiórki obiektów, które spełniają wymogi aktualnie obowiązujących unormowań w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Analogiczna reguła obowiązuje na gruncie obecnie obowiązującego prawa budowlanego z 1994 r., które dopuszcza legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, zgodnych z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego bądź obiektów, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy, w oderwaniu od postanowień planu obowiązującego w dacie budowy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. P 37/06 (OTK-A z 2000 r. nr 11) stwierdził, iż chodzi o zgodność istniejącego samowolnie wzniesionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji obiektu. W wyroku z dnia 23 października 2009 r. sygn. II OSK 1648/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, powinien być wykładany w ten sposób, iż przepisy o planowaniu przestrzennym, o których jest w nim mowa, to przepisy obowiązujące w chwili podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w kwestii samowoli budowlanej, a nie z czasu budowy obiektu. Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach NSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1454/06, dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1320/09, z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 205/06, z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06, z dnia 3 lutego sygn. akt II OSK 234/09, WSA w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2008 r. II SA/Gd 109/08, WSA w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Bk 196/10. ( wyroki dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Organ powinien zatem badać zgodność budowy obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. W niniejszej sprawie brak było podstaw do badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy obiektu, bądź oceniania go z punktu widzenia treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego już po jego wybudowaniu, w sytuacji, gdy plan ten nie ma mocy obowiązującej w dacie orzekania przez organ. Zgodnie z obowiązującym w momencie rozstrzygania przez organy administracji publicznej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 27 marca 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny W., z wyłączeniem planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r., przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem 82.R/ZL i przeznaczona jest pod tereny rolnicze i tereny lasów. Dla terenu tego obowiązuje ustalenie planistyczne zawarte w § 12 ust. 1 pkt 6 planu wprowadzające zakaz zabudowy. Zawarte w skardze rozważania dotyczące przeznaczenia obiektu i poczynione rozróżnienie na obiekty letniskowe i całoroczne nie mogą mieć w sprawie znaczenia, ponieważ obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza wznoszenia na tym terenie ani obiektów letniskowych ani całorocznych. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż w czasie oględzin obiektu skarżący wyraźnie oświadczyli, że ma on przeznaczenie rekreacyjne. Okoliczność długotrwałego użytkowania przez skarżących wybudowanego nielegalnie obiektu nie uzasadnia odstąpienia od nakazania jego rozbiórki. Wskazać należy, iż inwestorzy winni przestrzegać przepisów obowiązującego prawa, a samowolne wykonanie robót budowlanych, zarówno w przepisach prawa budowlanego z 1974 r., jak i 1994 r. podlega odpowiedzialności karnej. Skarżący, jako osoby naruszające przepisy prawa nie mogą zatem powoływać się na fakt, iż organ wszczął posterowanie rozbiórkowe po upływie znacznego okresu czasu od realizacji obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.