II SA/Gd 493/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych: 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2016 r., Nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. W. kwotę 597 zł.(słownie złotych: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. C. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2016 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 29 stycznia 2016 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na części działek nr [..], [..] (po podziale nr [..]) oraz [..] w miejscowości W. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w S. sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej prowadzonej pod sygn. akt I Ns 199/15. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego, działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na części działek nr [..]-[..] w miejscowości W., do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w S. sprawy o sygn. akt I Ns 199/15 o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że podjęto je w toku postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działek nr [..]-[..] w miejscowości W., gmina S. Organ nadzoru budowalnego decyzją z dnia 11 lutego 2015 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na wykonanych bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych na wskazanych działkach. Decyzję tą uchylił jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i sprawę skierował do ponownego rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania pełnomocnik skarżącego wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w S. postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [..], które Sąd Rejonowy zabezpieczył poprzez zobowiązanie C. W. do powstrzymywania się od czynności utrudniających wnioskodawcom przejazd i przechodzenie przez nieruchomość. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe w świetle dyspozycji art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Organ wyjaśnił, że zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wynik postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w S. w postaci przyznania bądź nie Ł. W. uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. działki na części, której wykonane zostały roboty budowlane, będzie miał wpływ na wynik toczącego się w organie nadzoru budowlanego postępowania w sprawie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu kruszywem części działek nr [..]-[..] w m. W. (gm. S.). Ewentualny brak uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spowoduje konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej inwestycji znajdującej pozbawić inwestora prawa do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Wobec tego zawieszenie było zasadne. W skardze na powyższe postanowienie C. W. zarzucił rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do dalszego postępowania organowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącego wynik toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustanowienie drogi koniecznej nie ma żadnego wpływu na postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowalnego. Według skarżącego organ odwoławczy w ogóle nie zważył przedstawionej w zażaleniu argumentacji, a powinien był uwzględnić przedmiot sprawy i oceniać czy jej rozstrzygnięcie jest czy nie jest możliwe przed zakończeniem sprawy cywilnej. Istota bezprawnego działania organów nadzoru budowlanego I i II instancji polega na tym, że organy nie ważą interesów stron, ale z góry zakładają wydanie niekorzystnego dla właściciela nieruchomości rozstrzygnięcia sprawy podporządkowując temu celowi cały proces i licząc na wzmocnienie swego rozstrzygnięcia orzeczeniem Sądu Rejonowego. Organ bowiem przyznał, że dysponuje już materiałem gotowym do rozstrzygnięcia i nie ma do tego przeszkód, aby takie zapadło, a jedynie - całkowicie dowolnie traktując przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stosując go bezrefleksyjnie - dąży do realizacji z góry powziętego zamiaru, tj. wydania rozstrzygnięcia wyłącznie korzystnego dla Ł. W. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny czy i w jaki sposób ustanowiona zostanie dla nieruchomości Ł. W. służebność drogi koniecznej nie ma żadnego znaczenia dla oceny, jaką winny przeprowadzić organy nadzoru budowlanego. Sprawa wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia ma za przedmiot ocenę zaistniałego stanu faktycznego, w którym nie sposób nie dostrzegać rażących nieprawidłowości przedsięwzięcia budowlanego. Działania osoby, która bezprawnie i wbrew wyraźnemu sprzeciwowi skarżącego doprowadziła do powstania obiektu na działce nr [..], nie zasługuje na ochronę. Każda z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie samowoli budowlanej i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest możliwa do ustalenia w sposób całkowicie niezależny od postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Nie zachodzą żadne wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości, a wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w S. nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ decyzji. Postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności nie ma na celu ustalenia dla inwestora obecnego kształtu służącego mu prawa (bo takie prawo nie przysługiwało i nie przysługuje), lecz jedynie ewentualne rozstrzygnięcie o przyszłym kształcie tego prawa (przy czym wariant sugerowany przez inwestora to tylko jeden z czterech wariantów rozpatrywanych przez sąd powszechny). Nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawą do zastosowania tego przepisu nie może zatem być taki związek dwóch postępowań prowadzonych w odniesieniu do tej samej nieruchomości, który nie polega na bezpośrednim związku przyczynowym. Podkreślana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczność oczekiwania na ewentualną zmianę stanu prawnego nieruchomości w celu umożliwienia legalizacji obiektu i uniknięcia ścigania bezprawnie działającego Ł. W. jest sama w sobie działaniem bezprawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności uczyniono w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązków, o których stanowią przepisy art. 50 – art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jako przesłankę zawieszenia tego postępowania organy wskazały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez "zagadnienie wstępne" w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 792/07 , LEX nr 486052). Związek między postępowaniami, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4, powinien być realny, faktyczny i bezpośredni (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn.. akt 249/08, LEX nr 527724; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1602/11, LEX nr 1291734; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 107/12, LEX nr 1218835; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn.. akt SA/Wr 2022/95, LEX nr 61804; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 537/12, LEX nr 1235119; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2657/11, LEX nr 1145928). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 359/13, (LEX nr 1340409) wyjaśnił, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z jej rozpatrzeniem i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Jako zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie organy wskazały sprawę zawisłą przed Sądem Rejonowym z wniosku Ł. i F. W. (sygn. akt I Ns 199/15) o ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość skarżącego. Organ I instancji wskazał, że w przypadku postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zbadania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności, o której wyżej mowa, nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia sprawy głównej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należy mieć bowiem na uwadze, że w efekcie postępowania o ustanowienie służebności gruntowej prawo to ewentualnie dopiero powstanie. Zatem w czasie orzekania przez organ sprawy głównej kwestia ta nie może stanowić przeszkody rozpoznania. Wszak organ administracji publicznej co do zasady orzeka w stanie faktycznym i prawnym z chwili wydania decyzji administracyjnej. Nadto zauważyć należy, iż nawet w przypadku istnienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność gruntowa, nie zawsze można z niego wywodzić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to jest uzależnione bowiem zarówno od zakresu ograniczonego prawa rzeczowego, jaki i rodzaju planowanych robót budowlanych. Zatem stan faktyczny i prawny, który dopiero ma zostać ustalony w przyszłości nie może stanowić przeszkody dla rozpoznania sprawy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718- dalej jako "p.p.s.a") orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z wydatkiem w postaci opłaty od pełnomocnictwa procesowego, w wysokości 497 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz. 1804).