II SA/Gd 493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta G. postanawia zawiesić postępowanie. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta (zwanej w dalszej części uchwałą krajobrazową), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. § 21 ust. 1 i ust. 2 uchwały w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b) i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a) i lit. b) tiret trzecie, § 9 pkt 2 lit. e) i lit. f) oraz lit. h), a także lit. i), § 11 ust. 5 i 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 uchwały — naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) dalej jako Prawo budowlane, a także art. 155 i art. 156 § 1 k.p.a., poprzez: - nieustanowienie w uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych; - wprowadzenie nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na skarżącego obowiązku ich rozbiórki, mimo nie orzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego, 2. § 21 ust. 1 i ust. 2 uchwały w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b) i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a) i lit. b) tiret trzecie, § 9 pkt 2 lit. e) i lit. f) oraz lit. h), a także lit. i), § 11 ust. 5 i ust. 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 uchwały - naruszenie art. 22, oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie § 146 ust. 1-3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez: nieustanowienie stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" zgodnie z § 21 ust. 1 i ust. 2 uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej; posłużenie się niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania, jakie konkretnie czynności i w jakim trybie w celu tego "dostosowywania" mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych. 3. § 21 ust. i i § 21 ust. 2 uchwały w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b) i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a) i lit. b) tiret trzecie, § 9 pkt 2 lit. e) i lit. f) oraz lit. h), a także lit. i), § 11 ust. 5 i ust. 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 uchwały - naruszenie art. 32 Konstytucji RP, zasady równości wobec prawa, poprzez: - uprzywilejowane traktowanie w uchwale niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących i dachowych, w szczególności typu billboard, bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, brak dokonania w uchwale zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną. 4. § 21 ust. 1 i § 21 ust. 2 uchwały w związku z § 2 ust. 2, § 8 ust. 4, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1,13 ust. 1, § 13 ust. 5 pkt 4 lit. a, § 13 ust. 5 pkt 5 lit. b, § 14 ust. 1, § 14 ust. 4 pkt 4 lit. a, § 14 ust. 4 pkt 5 lit. b, § 15 ust. 1, § 15 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 15 ust. 4 pkt 5 lit a, § 15 ust. 4 pkt 6 lit b, § 15 ust. 4 pkt 7 lit a, § 16 ust. 1, § 16 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 16 ust. 4 pkt 5 lit. a, § 16 ust. 4 pkt 6 lit. b, § 16 ust. 4 pkt 7 lit. a, § 17 ust. 1, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret 3, § 17 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 17 ust. 4 pkt 7 lit. b, § 17 ust. 4 pkt 8 lit. a, § 18 ust. 1, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 18 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret 3, § 18 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. b, § 18 ust. 4 pkt 8 lit. a uchwały- naruszenie § 143 i § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku art. 22, oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez: - brak doprecyzowania pojęcia nieruchomości, które ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygania na gruncie przepisów uchwały, ile tablic/urządzeń reklamowych lub szyldów może być maksymalnie umieszczone na nieruchomości, co uniemożliwia stosowanie tej uchwały w praktyce i w przypadku zastosowania przez Miasto Gdańsk odmiennej lub dowolnej wykładni tego pojęcia naraża podmioty gospodarcze wykonujące działalność gospodarcza w dziedzinie reklamy zewnętrznej na wyrządzenie im poważnych szkód majątkowych (konieczność rozbiórki istniejących legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych oraz kary administracyjne), a także ogranicza ich wolność gospodarczą i prawo własności. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku zawisła sprawa o sygn. akt II SA/Gd 328/18, ze skargi Gminy Miasta (data wpływu do sądu: 7 czerwca 2018 r.) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 marca 2018 r., nr [..], stwierdzające w części nieważność uchwały krajobrazowej, dotyczącej: 1) w zakresie "reklam wyborczych": § 4 ust. 1 pkt 27, § 13 ust. 7, § 14 ust. 6, § 15 ust. 6, § 17 ust. 6, § 18 ust. 6; 2) w zakresie odległości reklam i urządzeń reklamowych od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli: § 13 ust. 4 pkt 10 lit. f), § 15 ust. 4 pkt 3 lit. b) i f), § 16 ust. 4 pkt 3 lit. b) tiret pierwsze i lit. f), § 17 ust. 4 pkt 3 lit. a) tiret pierwsze, lit. f) oraz pkt 4 lit. d), § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a) tiret pierwsze, lit. b) tiret pierwsze, lit. d) oraz lit. f); 3) w zakresie "utrzymywania" urządzeń reklamowych: § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a), b), c), w zakresie słów "i utrzymanie", § 6 ust. 2 pkt 1 – 5 w zakresie słów "i utrzymanie", § 9 pkt 2 lit. h) tiret pierwsze, drugie w zakresie słów "i utrzymanie" oraz tiret trzecie, czwarte i piąte. Analiza zakresów zaskarżenia obu skarg, a więc będącej przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej skargi na uchwałę krajobrazową złożonej przez Spółkę A. oraz skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, które częściowo stwierdza nieważność tejże uchwały, prowadzi do wniosku, że są one zbieżne. Spółka zaskarża bowiem uchwałę krajobrazową w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Gmina Miasta również zaskarża w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, co potwierdza, że zakresy zaskarżeń obu skarg pokrywają się. Inne są natomiast podstawy prawne zaskarżenia obu aktów. Podstawą prawną skargi A. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Środek prawny określony w tym przepisie, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 u.s.g., zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminy", nie ma charakteru aktu nadzoru. Służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. W orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677). W konsekwencji, skarga ta nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), bowiem jest wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skuteczność skargi jest zatem immanentnie powiązana z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, jako istotnej przesłanki ocenianej przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym jej wniesieniem. Inaczej jest natomiast w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, którego podstawą prawną jest art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze podejmowane w tym trybie stanowi podstawowy środek nadzoru, zaliczany do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, stanowiąc władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Przesłanką jego wydania jest sprzeczność z prawem. Istotną cechą tego aktu jest jego deklaratoryjny charakter i w konsekwencji – jego działanie z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. W konsekwencji, akt stwierdzający nieważność uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. Jest to konstrukcja tzw. nieważności względnej. W stosunku do aktu, którego nieważność stwierdzono, upada domniemanie legalności i prawidłowości, a to niesie ze sobą ważną konsekwencję w kwestii oceny działania organu administracyjnego, które może być kwalifikowane jako wadliwe i powodujące szkodę uzasadniającą wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi. Powyższa koncepcja została potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9, poz. 100, potwierdził, że "stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego". W ocenie Sądu istnieje zależność pomiędzy toczącymi się przed tutejszym Sądem postępowaniami sądowymi w przedmiocie skarg indywidualnych na uchwałę krajobrazową oraz skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające jej częściową nieważność. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez Wojewodę jest sprzeczność z prawem, nieograniczona jakimikolwiek dodatkowymi warunkami. Natomiast skargę na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, co więcej – musi wykazać naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia w sposób wskazujący na bezpośredniość, aktualność i realność tego naruszenia. Zaskarżona uchwała musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można bowiem założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. O ile więc przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy, a sprzeczność ta stanowi jedyną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części, o tyle w odniesieniu do skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego, które w istocie wyznacza zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą. W konsekwencji, kognicja sądu administracyjnego w zakresie orzekania o zgodności z prawem skarg wniesionych na uchwałę krajobrazową w różnych trybach – z art. 91 i z art. 101 u.s.g. jest oparta na odmiennym przesłankach analizy zgodności z prawem tego aktu. Niewątpliwie przesłanki tego orzekania są bardziej ograniczone w zakresie skargi opartej o art. 101 u.s.g., co opisano powyżej. W konsekwencji, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako akt nadzoru, którego podstawą prawną jest ogólna przesłanka "sprzeczności z prawem", jest aktem dalej idącym w tym sensie, że nie zawiera odniesienia do indywidualnych uprawnień i interesów podmiotów prawa, a także ich naruszeń, w przeciwieństwie do skargi w trybie art. 101 u.s.g., która ma charakter zindywidualizowany do konkretnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Co więcej, skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 u.s.g. przez organ nadzorczy jest jego nieważność ex tunc, a więc od samego początku. W konsekwencji, w pierwszej kolejności należy ocenić zgodność z prawem rozstrzygnięcia Wojewody wobec skargi Gminy Miasta, jako aktu dalej idącego, ze względu na oparcie na ogólnej przesłance "sprzeczności z prawem", oderwanej od indywidualnych interesów i uprawnień podmiotów, których postanowienia uchwały krajobrazowej mogą dotyczyć, czego konsekwencją jest z kolei, ewentualny szerszy zakres skuteczności stwierdzonej nieważności, nieograniczonej indywidualnym naruszeniem uprawnienia lub interesu prawnego skarżącego, wnoszącego skargę w trybie art. 101 u.s.g. Na marginesie Sąd wojewódzki zauważa, że na tym właśnie polega zasadnicza różnica pomiędzy instytucjami uregulowanymi w art. 91 i art. 101 u.s.g.: nie można uznać bezwzględnie, że w sytuacji zaskarżenia uchwały krajobrazowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości uchwały, czy tylko do części, która dotyczy nieruchomości skarżącej Spółki. Prowadziłoby to w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka stałaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Nie różniłaby się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., czy też tożsamej w swej funkcji skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga z art. 93 u.s.g. jest swoistą skargą o charakterze actio popularis, którego to charakteru pozbawiona jest z istoty instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego, określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przekładając powyższe rozważania na przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W ocenie Sądu w przedstawionych okolicznościach zaistniała sytuacja uzależniająca wynik niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej od wyniku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 30 marca 2018 r. Prawomocne orzeczenie w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 328/18 spowoduje, że przedmiotem dalszego rozpoznania w niniejszej sprawie pozostanie skarga A. na uchwałę krajobrazową w zakresie uwzględniającym to orzeczenie. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a., zawiesił niniejsze postępowanie.