II SA/Gd 504/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej J. P. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 19 sierpnia 1996 roku, nr [...], Wójt Gminy zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. G. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], położonej w K. przy ul. M. Następnie - w toku postępowanie legalizacyjnego, prowadzonego w związku ze stwierdzeniem, że roboty budowlane objęte ww. pozwoleniem na budowę prowadzone są z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia 17 listopada 1997 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), oraz na podstawie porozumienia zawartego w dniu 27 maja 1994 roku pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego a Radą Gminy, zmienionego porozumieniem z dnia 17 lutego 1995 r. (Dz. U. Woj. Pom. z 1995 roku, nr 5, poz. 28), Wójt Gminy nakazał K. G. przedstawienie w terminie do dnia 31 stycznia 1998 roku projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 30 grudnia 1997 r., nr [...]. Decyzją z dnia 27 stycznia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Starosta uchylił ostateczną decyzję Wójta Gminy z dnia 19 sierpnia 1996 roku, nr [...], o pozwoleniu na budowę, wydaną na rzecz K. G., dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], obręb K., gmina K. W uzasadnieniu Starosta - powołując się na treść art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji orzekającej o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wyjaśnił również, że kasacja ww. pozwolenia na budowę umożliwi organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji jako podjętej z naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez fakt, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia 4 lipca 2010 roku, którą orzeczono o naruszeniu prawa przy wydaniu ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 19 sierpnia 1996 roku o pozwoleniu na budowę i stwierdzono, że nie można uchylić ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 19 sierpnia 1996 roku o pozwoleniu na budowę ze względu na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia; 2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z powodu tego, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, czemu dał wyraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 899/05, wydanym w przedmiocie wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 3) art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne nie doprowadziło jeszcze do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, gdyż w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie przez Wójta Gminy aktualnych warunków zabudowy, uwzględniających wybudowanie budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. M. [...] w K., zostało ono zawieszone. Decyzją z dnia 6 lipca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia 17 listopada 1997 roku - nakazująca K. G. przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Stwierdził również, że tryb z art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest odrębny w stosunku do trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, takich jak wznowienie postępowania, czy stwierdzenie nieważności, mimo że wywołuje tożsamy skutek w postaci uchylenia danego rozstrzygnięcia. Skarżący nie może zatem zarzucać organowi naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie mają one w niniejszej sprawie zastosowania. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przed uchyleniem pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę z dnia 19 sierpnia 1996 roku doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonowałyby dwie decyzje fakultatywne dla tej samej inwestycji, co byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami. W skardze na powyższą decyzję K. G. zarzucił jej naruszenie art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził, że organ winien w zaskarżonej decyzji stwierdzić (wskazać) istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 6 grudnia 2012 roku prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Apelacyjnej J. P. zgłosił udział w niniejszym postępowaniu. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 roku skarżący przedłożył pisma uczestników postępowania A. S., T. S., W. S., Z. S. i T. G., w których wnieśli oni o "oddalenie decyzji Wojewody (...) z dnia 6.07.2012 oraz decyzji (...) z dnia 27.01.2011 wydanej przez Starostę". Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Apelacyjnej J. P. wniósł o oddalenie skargi. Prokurator stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcia są zgodne z prawem, w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji z 1997 roku nakładającej na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z uregulowaną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, działanie organu administracji na podstawie prawa oznacza: 1) działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; 2) prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej; 3) niewadliwie dokonaną subsumcję; 4) prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Podkreślić należy, że działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej oznacza, że wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję organ administracji publicznej jest obowiązany stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania. Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Brzmienie ww. przepisu wskazuje jednoznacznie, że decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę wydaje się w sytuacji, gdy doszło do wydania decyzji o treści odpowiadającej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ - w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W obowiązującym obecnie stanie prawnym, decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, w rozumieniu art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest zatem decyzja nakładająca obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że w obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja Wójta Gminy z dnia 17 listopada 1997 roku, nr [...], nakazująca K. G. przedstawienie w terminie do dnia 31 stycznia 1998 roku projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Przyjęcie wskazanej podstawy prawnej wynikało z faktu, że w dniu wydania ww. decyzji, to jest w dniu 17 listopada 1997 roku, inne było brzmienie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W szczególności nie zawierał on punktu trzeciego. Stanowił wówczas, co następuje: "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.". Mieć przy tym należy na uwadze, że termin o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, był również wówczas terminem (2 miesięcy), w którym traciło ważność postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych m. in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Zatem nałożenie obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, w przypadku istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, następowało wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Z decyzji Wójta Gminy z dnia 17 listopada 1997 roku wynika jednoznacznie, że dotyczy ona nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a została wydana w związku z ustaleniem, że skarżący realizuje roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia 19 sierpnia 1996 roku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu. Oznacza to, że treść tej decyzji odpowiada obecnemu brzmieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Przyjąć zatem należy, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, decyzja Wójta Gminy z dnia 17 listopada 1997 roku stanowi "decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3" w rozumieniu art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z brzmienia art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wynika zaś jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję określoną w tym przepisie, jest obowiązany do stwierdzenia jedynie, czy inwestycja, na której realizację udzielono pozwolenia na budowę, została objęta decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, czyli decyzją zobowiązującą do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jak to wyżej wykazano, taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, albowiem w stosunku do inwestycji realizowanej przez skarżącego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 sierpnia 1996 roku, wydana została decyzja z dnia 17 listopada 1997 roku, która stanowi decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Uzasadniało to wydanie decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 19 sierpnia 1996 roku, na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić przy tym należy również, że wykładnia art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest bowiem oczywiste. Jeżeli właściwy organ w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 roku, sygn. akt II OSK 257/10, Baza Orzeczeń Lex nr 965216). Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd wskazuje, że w razie zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany uchylić tę decyzję. Przepis ten nie pozostawia tej kwestii uznaniu organu. Jedyną okolicznością, jaką organ orzekający w tym trybie winien ustalić, jest obecnie fakt, czy wydana została decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a więc decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, która w niniejszej sprawie niewątpliwie wydana została i pozostaje w obrocie prawnym. Bezzasadnie zatem podnosił skarżący w uzasadnieniu skargi, że wobec braku stwierdzenia w zaskarżonej decyzji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem prawa. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń w kwestii istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Okoliczności faktyczne w tym zakresie podlegają bowiem ustaleniu i ocenie przez organ wydający decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Należy również wyjaśnić skarżącemu, że do 31 maja 2004 roku brzmienie przepisu art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane było inne i uzasadniało przyjęcie stanowiska, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Do tego dnia art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowił, że w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane natomiast - zarówno wówczas, jak i obecnie - stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie w dniu 30 maja 2004 roku, przepis art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane uzyskał obecne brzmienie. Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Ka 3019/00 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), został wydany w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 maja 2004 roku, a więc odmiennym od aktualnego stanu prawnego, w którym nie jest dopuszczalne badanie kwestii wystąpienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z tych względów pogląd zawarty w ww. wyroku nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Jedynie na marginesie powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że zasadnie organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, odnosząc się do zarzutów odwołania, że prowadzone w trybie nadzwyczajnym postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 sierpnia 1996 roku, jak i wydane w tym trybie decyzje i wyroki, które nie doprowadziły do wyeliminowana z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wpływają na możliwość wydania decyzji w trybie szczególnym, przewidzianym w art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, o ile przewidują to przepisy szczególne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), ją oddalił.