II SA/Gd 511/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Asesor WSA Jakub Chojnacki, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 marca 2024 r., nr SKO.421.113.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. D. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Słupsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 5 stycznia 2024 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Człuchowie, działając z upoważnienia Wójta Gminy Człuchów, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem M. K., z uwagi na datę powstania niepełnosprawności ojca. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 6 marca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie do zasadności odmowy wnioskowanego świadczenia z uwagi na datę powstania niepełnosprawności ojca, jednakże - uznając rozstrzygnięcie za prawidłowe - wobec pozostawania przez ojca skarżącej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym dowolną ocenę materiału dowodowego, sprowadzającą się do nieustalenia, czy żona M. K. uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności, a jeżeli tak - to w jakim stopniu i na jakim etapie pozostaje postępowanie w tym zakresie. Zarzucono także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji mimo niedokonania czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i uznanie, że w sprawie występuje przesłanka negatywna niepozwalająca na przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia żony M. K. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołując się na argumentację, której nie poruszył ten organ. Strona skarżąca wskazała, że żona osoby wymagającej opieki z uwagi na stan zdrowia, cierpiąc na reumatoidalne zapalenie stawów i jaskrę, nie jest w stanie sprawować tej opieki, w rezultacie obowiązki te zostały przejęte przez skarżącą. Nadto wskazano, że żona osoby wymagającej opieki jest w trakcie orzekania o stopniu niepełnosprawności podkreślając, że powiatowy zespół orzekania o niepełnosprawności, wydając swoje orzeczenie, może wskazać wcześniejszą datę powstania niepełnosprawności niż data wydania orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – w dalszym ciągu: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie przy jednoczesnym braku zaistnienia przesłanek negatywnych. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zidentyfikowały brak możliwości przyznania świadczenia ze względów podmiotowych córce osoby posiadającej znaczny stopień niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium odnośnie do zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pomimo odmiennego stanowiska organu I instancji, decyzja tego organu, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, ostatecznie jest zgodna z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pozytywne), przy braku przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem z 20 grudnia 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec skarżącej jest żonaty, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym w toku wywiadu środowiskowego ustalono, że jest ona w trakcie orzekania o niepełnosprawności. Znalazło to potwierdzenie w treści skargi, gdzie wskazano, że pozostaje ona w trakcie orzekania o stopniu niepełnosprawności. W rezultacie, nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stanowiska organów, że na gruncie niniejszej sprawy spełniona została przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie kwestionuje przy tym, że żona osoby wymagającej opieki jest osobą starszą i schorowaną. Choruje na reumatoidalne zapalenie stawów i jaskrę obu oczu, jednak nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o czym mowa była powyżej, a tylko takie orzeczenie jest okolicznością mającą prawne znaczenie w sprawie. Wskazać należy, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (za: wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1126/22, CBOSA). Nie jest przy tym dopuszczalne przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki (za: wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1015/22, CBOSA). Stąd też przedłożone do skargi zaświadczenie lekarskie nie może stanowić o zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia. Dla porządku w tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można było w przeszłości zaobserwować istotne rozbieżności w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Część orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne dopuszczała odstąpienie od literalnego brzmienia tego przepisu, wskazując, że nie można oczekiwać sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną od małżonka tej osoby, który z racji zaawansowanego wieku lub stanu zdrowia sam wymaga opieki i nie może sprawować jej nad innymi osobami, samemu nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, czy z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21). Tę linię orzeczniczą należy jednakże uznać za nieaktualną. Zgodnie bowiem z uchwałą z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, wydaną w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzasadniając zaś swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów tego kodeksu w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W związku z tym skład poszerzony NSA uznał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do obowiązującej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że treść powyższej uchwały - na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. - wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie, co rzutuje na określoną wykładnię tego przepisu. W rezultacie jak już wcześniej wskazano, Sąd przychyla się do stanowiska organów wskazującego, że została spełniona przesłanka negatywna w zakresie przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co uzasadnia wydaną w sprawie decyzję odmowną. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności w zakresie wskazanych w skardze art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, organy ustaliły stan faktyczny w sposób wystarczający ustalając, że żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym, stopniu niepełnosprawności i jest w trakcie orzekania w tym przedmiocie. Stan ten nie uległ zmianie w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, co potwierdza treść wniesionej skargi. Co więcej, na rozprawie pełnomocnik skarżącej przedłożył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności K. K. z 26 czerwca 2024 r., które zalicza ją do umiarkowanego, a nie znacznego stopnia niepełnosprawności. Tym samym bezspornie jest, że w dniu wydania decyzji przez Kolegium, żona osoby wymagającej opieki, nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - w dacie decyzji zarówno wydanych przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Nie zasadne było przy tym żądanie skarżącej, by organy powstrzymały się od orzekania w sprawie jej wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosku jej matki dotyczącej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wynik rozpatrzenia tego ostatniego wniosku wprawdzie mógł mieć wpływ na orzeczenie w przedmiocie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, to jednak wyłącznie wtedy, gdy zostanie rozpatrzony w konkretny sposób, co jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Tymczasem, wnioskodawca, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, powinien spełniać przesłanki do jego uzyskania w dniu złożenia wniosku. Organy byłyby też zobowiązane do uwzględnienia zmiany okoliczności faktycznych w zakresie spełnienia przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia, które nastąpiły w toku postępowania administracyjnego. Bez wątpienia jednak, tych przesłanek skarżąca nie spełniała, ani w dacie złożenia wniosku, ani w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji. Nie nastąpiła bowiem żadna zmiana okoliczności faktycznych, która wymagałaby uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego. Co więcej, jak wskazano powyżej, żona osoby niepełnosprawnej nie uzyskała orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, lecz umiarkowanego, co wyklucza córkę z możliwości uzyskania świadczenia z tytułu opieki nad ojcem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), skargę oddalił.