II SA/Gd 516/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 22 maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 11 kwietnia 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wraz z warsztatem do naprawy pojazdów na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina C., wydanej na wniosek I. i J. N. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: I. i J. N. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Organ I instancji ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych. Ponadto, teren objęty wnioskiem położony jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, nie znajduje się w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i obszarze chronionego krajobrazu. Na działce nr [...] nie stwierdzono występowania skupisk stanowisk archeologicznych. Przedsięwzięcie w zakresie określonym we wniosku nie jest objęte rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W toku postępowania sporządzono analizę urbanistyczną a na podstawie jej wyników ustalono, że istnieje możliwość realizacji niniejszego przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem. Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej z towarzyszącymi budynkami garażowymi i gospodarczymi. Inwestycja kontynuuje charakterystyczne parametry zabudowy sąsiedniej. Ponadto, dopuszczono możliwość wprowadzenia funkcji warsztatowej, jednakże w budynku o parametrach dostosowanych do parametrów zabudowy gospodarczej w sąsiedztwie. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.) projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie ze Starostą [...] (postanowienie nr [...] z 4 marca 2014 r.) oraz w sposób milczący z Marszałkiem Województwa [...]. Następnie powołał przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem art. 50 ust.1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei, możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Zdaniem organu I instancji, wnioskowana inwestycja spełnia warunki opisane w powołanym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i sporządził analizę urbanistyczną, stanowiącą złącznik do decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym na kopii mapy. Zdaniem tego organu, wyznaczony obszar jest w pełni wystarczający dla określenia wymagań dotyczących zabudowania działek sąsiednich w sposób pozwalający na określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie P. P. (sąsiada inwestorów) organ stwierdził, że zbadanie czy planowana budowa spowoduje zwiększenie poziomu hałasu na sąsiednich działkach oraz natężenia ruchu na drodze dojazdowej będzie możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie ocenia się zgodność projektu przedstawionego do zatwierdzenia z wymaganiami technicznymi. Natomiast, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego. W kwestii uciążliwości funkcji warsztatowej, dopuszczając możliwość realizacji warsztatu samochodowego w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawców, organ stwierdził, że katalog inwestycji uciążliwych dla środowiska i ludzi został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Analiza wnioskowanej inwestycji wykazała, że nie zawiera się ona w powyższym katalogu, a co za tym idzie nie wymaga także przeprowadzenia postępowania dotyczącego oddziaływania na środowisko. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, w jaki sposób rozumie pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu". Jego zdaniem, nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją na danym terenie. Rozumienie tego pojęcia powinno być szerokie, zgodne z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Organ argumentował, że nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Organ wskazał, że teren ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia. Zgodnie zaś z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 1205) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu w szczególności zarzucono, że zgodnie z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową uzupełniającą, tj. gospodarczo-garażową natomiast zaskarżona decyzja obejmuje swoim zakresem budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego wraz z warsztatem naprawy pojazdów. Zdaniem odwołującego, warsztat naprawy pojazdów jako funkcja usługowa o charakterze uciążliwym nie mieści się w pojęciu usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. Nadto zarzucono, że nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy sąsiednich nieruchomości, z których żadna nie przewiduje funkcji usługowej oraz nieprawidłowo określono wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także nie określono maksymalnej powierzchni zabudowy budynków zabudowy dla budynków gospodarczo-garażowych. W decyzji z 22 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przytaczając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przestrzeni pozbawionych planu miejscowego, tj. warunek kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). W szczególności, jak napisało Kolegium, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zdaniem Kolegium, zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu zachowania tej zasady właściwy organ - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z treści przytoczonych przez Kolegium przepisów rozporządzenia (§ 9) wynika, że decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Załączniki do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Jak wskazało dalej Kolegium, organ I instancji przeprowadził wymaganą analizę urbanistyczną i w jego ocenie została ona przeprowadzona poprawnie i posiada niezbędne elementy. Wykazała ona, że w sąsiedztwie inwestycji budynki objęte obszarem analizowanym posiadają szerokość zabudowy od 55 m2 do ok. 200m2. Jednocześnie, w zaskarżonej decyzji dopuszczono możliwość wprowadzenia funkcji warsztatowej jednakże w budynku o parametrach dostosowanych do parametrów zabudowy gospodarczej. Nadto, wskazane w analizie urbanistycznej nachylenie połaci dachowych od 20° do 45° i określenie dachu jako dwuspadowego nawiązuje do geometrii dachów skośnych w zabudowie sąsiedniej. Uwzględniając w analizie urbanistycznej dachy płaskie, tym samym dopuszczono odstępstwo nachylenia kąta dachu w granicach 10°. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że - wbrew zarzutom w nim zawartym - nie można mówić o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa gospodarcza dostępna z tej samej drogi publicznej. Tak sformułowana zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie na tym terenie istnieje funkcja mieszkalna, to można przyjąć, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, albowiem da się z nią w praktyce pogodzić i jest jej kontynuacją. Kolegium podzieliło jednocześnie pogląd organu I instancji co do sposobu rozumienia pojęcia dobrego sąsiedztwa, uznając w szczególności, że zbyt wąskie pojmowanie tego terminu prowadzi w istocie do ograniczenia uprawnień właścicielskich w zakresie realizacji prawa do zabudowy, blokując tym samym proces inwestycyjny. W konsekwencji, nie można uznać, wbrew stanowisku odwołania, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, co do uciążliwości funkcji warsztatowej związanych z hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem środowiska Kolegium uznało, że jest on chybiony, gdyż zbadanie czy planowana budowa spowoduje wskazane uciążliwości będzie możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. P. Skarżący zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, oparł rozstrzygnięcie na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, gdyż analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa. W szczególności, zgodnie z analizą teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową uzupełniającą tj. gospodarczo-garażową. Tymczasem przedmiotowa decyzja ustala warunki dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego wraz z warsztatem naprawy pojazdów. Zdaniem skarżącego, warsztat naprawy pojazdów jako funkcja usługowa o charakterze uciążliwym nie mieści się w pojęciu usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i nie można też zaliczyć takiej funkcji do usług nieuciążliwych związanych z zaspakajaniem potrzeb mieszkańców oraz bezkolizyjnie wpisujących się w podstawową funkcję terenu. Jako taka, funkcja ta nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy terenu i stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucił także brak prawidłowego określenia uciążliwości dla mieszkańców związanych z planowanym przez inwestora warsztatem samochodowym, a także wadliwe określenie zasięgu oddziaływania inwestycji a w konsekwencji – wadliwe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącego załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także załącznik graficzny do decyzji sporządzone zostały na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, a powinny być sporządzone na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący sformułował także zarzuty względem parametrów przyjętych w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu argumentując, że dokument ten – jako nierzetelny, nie może stanowić podstawy ustaleń co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W jego ocenie, nieprawidłowo określono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie uzasadniono przyjęcia przez organ możliwości zabudowy objętej wnioskiem działki 29 procent jej powierzchni, nie wyliczono wskaźnika średniej powierzchni zabudowy, a także wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W konkluzji skarżący podkreślił, że warsztat naprawy pojazdów stanowi rodzaj usługi o charakterze uciążliwym, a taka nie może zostać dopuszczona do realizacji na terenie, na którym przewiduje się zabudowę mieszkalną jednorodzinną wraz z zabudową uzupełniającą – gospodarczo-garażową. Inwestorzy mieli świadomość jakiego rodzaju zabudowa jest dopuszczona na terenie stanowiącej własność ich działki, więc odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez nich inwestycji w zakresie warsztatu samochodowego, wbrew stanowisku obu organów administracji, nie może stanowić o ograniczeniu ich wolności w zakresie zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, prezentując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 – tekst jedn. ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji nie odpowiada prawu. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 11 kwietnia 2014 r. określającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wraz z warsztatem do naprawy pojazdów na działce nr [...] w miejscowości P., gmina C. Zasady ustalenia warunków zabudowy określone są w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647- tekst jedn. ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Tę ogólna konkluzję potwierdza art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanym dalej rozporządzeniem) - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ, zgodnie z § 3 rozporządzenia, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość – 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, że ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dlatego też nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. W analizowanym stanie faktycznym, jak wynika z analizy urbanistycznej i formalno-prawnej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, szerokość frontu działki, której dotyczy planowana inwestycja wynosi ok. 32 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 96 m wokół tej działki, obejmując nim zabudowę wzdłuż dróg dojazdowych. Sąsiednie działki zabudowane dostępne z tej samej drogi publicznej oznaczone są nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. W niniejszej sprawie uznać należy, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis § 3 powołanego rozporządzenia i objął działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia położone w okolicy tworzącej urbanistyczną całość. Pomimo jednak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przeprowadzono z uchybieniami, które przesądziły o negatywnej ocenie kwestionowanej decyzji. Należy przy tym podkreślić, że analiza urbanistyczna jest dokumentem o podstawowym znaczeniu w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy i środkiem dowodowym, którego prawidłowość rzutuje w sposób bezpośredni na prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna, z naruszeniem wymogów określonych w § 3 – 8 rozporządzenia, może skutkować wadliwością decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 4 rozporządzenia organ wyznacza obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W § 4 ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika z przedmiotowej analizy urbanistycznej, obszar analizowany stanowi obszar od 6 m do 116 m od frontu działki. Dla przedmiotowej inwestycji organ oznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczając ją – jak to określił - zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. art. 43 ustawy o drogach publicznych. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji brak jest jednak oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ nie wyjaśnił również, czy nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczył zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, czy też na podstawie ust. 2 § 4 rozporządzenia. Brzmienie punktu 2 lit. B analizy urbanistycznej wskazywałoby, że organ wyznaczył linię zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W takim przypadku jednak obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności wyjaśnić, że linia istniejącej zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a następnie – uzasadnić jej wyznaczenie zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia i oznaczyć na mapie. Takiej analizy, popartej odzwierciedleniem na mapie jednak brakuje w treści przedmiotowej analizy urbanistycznej, co czyni ją wadliwą w tym zakresie. Podobnie, w ocenie sądu, nie odpowiada wymogom rozporządzenia określenie w analizie urbanistycznej wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W punkcie 3 lit. B analizy organ napisał, że obszar analizowany powierzchni budynków mieszkalnych wynosi od 55 m2 do około 200 m2. Powierzchnia zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego w warsztatem wynosi 100 m2 oraz powierzchnia budynku mieszkalnego – 200 m2. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W konsekwencji, obowiązkiem organu jest wskazanie powyższego wskaźnika jako wartości wyrażonej procentem nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (lub ułamkiem dziesiętnym). Tymczasem, w przedmiotowej analizie urbanistycznej w ogóle nie wyznaczono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie średniego wskaźnika, co czyni ją wadliwą również w zakresie tego parametru. Podobnie, nieprawidłowo oznaczył organ kolejny parametr, jakim jest szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej analizie urbanistycznej zabrakło wskazania konkretnej wartości, z dopuszczalną przez ustawodawcę tolerancją, powyższego wskaźnika. Organ bowiem ograniczył się do stwierdzenia, że szerokość elewacji frontowej garażu i budynku mieszkalnego będą stanowiły kontynuację szerokości elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego, którego wynoszą od 8 m do 16 m. W istocie zatem, organ nie wyznaczył analizowanego wskaźnika. Podobnie, organ, wbrew treści przepisu § 8 cytowanego rozporządzenia, nie określił wskaźnika geometrii dachu w odniesieniu do planowanej inwestycji, poprzestając na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym dachy są płaskie, dwuspadowe o spadku 30 - 45 o z lukarnami i główną kalenicą równoległą do frontu działki Dla przedmiotowej inwestycji ustala się dach dwuspadowy (bez oznaczenia kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że wyznaczając obszar analizowany, zgodnie z § 3 rozporządzenia, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy planowanej na tle zabudowy istniejącej. Jak wynika z analizy urbanistycznej, funkcja zabudowy w obszarze analizowanym to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową uzupełniającą, tj. gospodarczo-garażową. Z kolei, planowana inwestycja obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczo-garażowy z warsztatem naprawy pojazdów. Mając na uwadze powołaną już wyżej zasadę dobrego sąsiedztwa uznać należy, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Kontynuacja funkcji zabudowy, jako element oceny prawidłowości nowej zabudowy, wiąże się z obowiązkiem oceny przez organy administracji, czy planowana nowa funkcja nie pozostaje w sprzeczności z zastaną funkcją zabudowy. W skardze skarżący zarzucił sprzeczność planowanej inwestycji w zakresie lokalizacji warsztatu samochodowego z zastaną zabudową w obszarze analizowanym, tj. zabudową mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczoną zabudową uzupełniającą o charakterze gospodarczo – garażowym. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy podkreślić, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Granicą dopuszczalności planowania nowej zabudowy jest możliwość jej "pogodzenia" z zabudową istniejącą. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być natomiast zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. W orzecznictwie sądowym nie ulega wątpliwości, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Należy jednak uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. W ocenie sądu, niewątpliwie jednak nie można uznać za dopuszczalne stawianie znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze. Poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy. Inny jest ciężar gatunkowy działalności usługowej związanej z prowadzeniem sklepu osiedlowego, czy przychodni lekarskiej, które są dopuszczalne w ramach realizacji funkcji mieszkaniowej, a inny działalności związanej z prowadzeniem warsztatu samochodowego. W ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, że warsztat samochodowy w zabudowie mieszkaniowej stanowi funkcję uciążliwą, a w takiej sytuacji, obowiązkiem organu, tym bardziej w świetle zarzutów odwołania, było szczegółowo zbadać kwestię dopuszczalności jej lokalizacji z punktu widzenia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. W niniejszym stanie faktycznym organy administracji publicznej przyjęły, że wprowadzenie do obszaru analizowanego warsztatu samochodowego kontynuuje dotychczasową funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, gdyż funkcja usługowa takiego warsztatu jest kompatybilna z funkcją mieszkaniową i uzupełniającą – gospodarczo-garażową istniejących tam obiektów. Takie ujęcie jest jednak w ocenie Sądu przedwczesne. Należy wprawdzie zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej, że pojęcie funkcji usługowej może odnosić się do różnorodnych, nie zawsze podobnych do siebie, obiektów budowlanych. Dlatego kwestia kontynuacji funkcji usługowej musi być za każdym razem badana in casu, tj. z uwzględnieniem specyfiki zabudowy istniejącej w konkretnym obszarze analizowanym. Niemniej, pogodzenie działalności usługowej o charakterze uciążliwym, jak warsztat samochodowy, z funkcją mieszkaniową wymaga szczególnego rozważenia i argumentacji, której zabrakło w uzasadnieniu skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto, ustosunkowując się do zawartego w skardze zarzutu związanego ze sporządzeniem części graficznej decyzji o warunkach zabudowy na nieprawidłowej mapie – sytuacyjno-wysokościowej zamiast zasadniczej, wskazać należy, że zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z kolei mowa jest o mapie zasadniczej, a w jej braku – katastralnej, nie zaś sytuacyjno-wysokościowej. Definicję mapy zasadniczej znaleźć można w ustawie z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010, nr 193, poz. 1287 – tekst jedn. ze zm.) w art. 2 pkt 7, zgodnie z którym pod tym pojęciem rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Jest to podstawowe opracowanie geodezyjno-kartograficzne, obejmujące swoim zasięgiem obszar całego kraju. Służy celom ewidencyjnym, gospodarczym, a przede wszystkim – z mocy powołanego wyżej art. 52 u.p.z.p. oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy – celom planistycznym. Zgodnie z art. 4 ust. 1e pkt 2 mapy zasadnicze w skalach 1:500, 1:1000, 1:2000 i 1:5000 są standardowymi opracowaniami kartograficznymi, tworzonymi na podstawie odpowiednich zbiorów danych zawartych w bazach danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej. Z kolei, brak jest legalnej definicji mapy sytuacyjno-wysokościowej. Zgodnie z potocznym rozumieniem natomiast mapa sytuacyjno-wysokościowa to mapa z uwzględnionymi wynikami pomiarów sytuacyjnych (w poziomie) i wysokościowych (w pionie). Wydaje się zatem, ze mapa sytuacyjno – wysokościowa niesie więcej informacji niż mapa zasadnicza, niemniej przepisy wymagają kopii mapy zasadniczej. To na niej powinny zostać odzwierciedlone wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Organ nie wyjaśnił w żaden sposób powodów, dla których odstąpił od wymogu sporządzenia załącznika graficznego na kopii mapy zasadniczej (katastralnej). Trudno jest w tej sytuacji ocenić, jaki wpływ na wynik sprawy miało powyższe uchybienie. Wszystkie opisane wyżej uchybienia, wyrażające się przede wszystkim w braku wyznaczenia przez organ administracji opisanych wyżej wskaźników zabudowy w analizie urbanistycznej, a także w braku dostatecznej analizy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy związanej z planowanym warsztatem samochodowym sprawiają, że analiza urbanistyczna nie nadaje się do weryfikacji, a w szczególności – nie można stwierdzić, jakie są parametry zabudowy przedmiotowej inwestycji. Wydana decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-8 rozporządzenia, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa procesowego – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 22 maja 2014 r., jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 11 kwietnia 2014 r. Nadto z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 ustawy określił, że nie może być ona wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł, uiszczoną przez niego tytułem wpisu od skargi. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny sporządzić prawidłową analizę urbanistyczną, odpowiadającą wymogom cytowanego wyżej rozporządzenia, w szczególności określić parametry zabudowy, określone w § 4 – 6 i § 8 rozporządzenia, a także szczegółowo rozważyć dopuszczalność lokalizacji warsztatu samochodowego, stanowiącego rodzaj działalności usługowej o charakterze uciążliwym wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalną uzupełniającą funkcją gospodarczo-garażową, a więc ocenić, czy obiekt ten może być uwzględniony w toku oceny kontynuacji funkcji przez planowane przedsięwzięcie. Ponadto, organ powinien zbadać prawidłowość sporządzenia części graficznej wyników analizy urbanistycznej na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej, jak to miało miejsce w analizowanym stanie faktycznym.