II SA/Gd 518/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej H. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. H.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w formie elektrocznicznej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 lipca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 11 września 2020 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 27 sierpnia 2021 r. wezwano skarżącą za pośrednictwem poczty elektronicznej (ePUAP) do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) przez podpisanie skargi z 31 lipca 2021 r. zatytułowanej "SKARGA o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji SKO z dn.01/07/2021 – [..] utrzymującej w mocy decyzję UG z dn. 11/09/2020 w sprawie [..]" stanowiącej załącznik nr 1 nazwany "SKARGA WSA [..]" do pisma ogólnego (przewodniego) z 31 lipca 2021 r. certyfikatem kwalifikowanym lub podpisem zaufanym. Jednocześnie wyjaśniono skarżącej, że pismo ogólne (przewodnie) zostało podpisane podpisem elektronicznym, natomiast skarga stanowiąca załącznik do pisma ogólnego (przewodniego) nie została podpisana podpisem elektronicznym. Wezwanie wysłano 30 sierpnia 2021 r., skarżąca odebrała je 5 września 2021 r. (vide: Urzędowe Poświadczenie Doręczenia, k. 37 akt). W konsekwencji, 7-dniowy termin do usunięcia braków upłynąłby 12 września 2021 r., jednakże była to niedziela, więc należało uznać, że termin upłynął w najbliższym dniu roboczym, tj. 13 września 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, 11 września 2021 r. skarżąca przesłała pocztą elektroniczną (ePUAP) m.in. ponownie skargę zwracając uwagę na to, że zgodnie z wykładnią zawartą w załączonym piśmie wymóg podwójnego składania podpisu zaufanego jest bezpodstawny. Jednocześnie, skarżąca załączyła kopię postanowienia NSA z 15 października 2020 r., sygn. I OZ 701/20, na mocy którego uchylono zaskarżone zarządzenie tut. sądu z 8 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 151/19, w przedmiocie pozostawienia pisma skarżącej bez rozpoznania z uwagi na niepodpisanie podpisem elektronicznym załącznika do pisma przewodniego, które zostało podpisane podpisem elektronicznym. Żadne z ww. pism załączonych do pisma skarżącej z 11 września 2020 r. nie zostało podpisane podpisem elektronicznym. Postanowieniem z 15 września 2021 r. sąd zawiesił niniejsze postępowanie w związku z faktem, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa pod sygn. akt I FZ 92/21, w której postanowieniem z 27 lipca 2021 r. skład orzekający, na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przepis art. 46 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co oznacza, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) dokumentu przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b ww. ustawy, jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego, zgodnie z którymi podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil zaufany ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje także zawarte w nim załączniki?" W dniu 6 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie 7 sędziów uchwałę o sygn. I FPS 2/21, w myśl której zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać m.in. podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W myśl § 2a tego przepisu, w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Powołany przepis art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. został dodany do ustawy na mocy art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183), który w myśl art. 11 pkt 3 wszedł w życie w dniu 31 maja 2019 r. Od tego momentu pojawił się spór odnośnie do wykładni art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., a mianowicie, czy elektroniczne podpisanie pisma sporządzonego w formularzu dokumentu elektronicznego platformy ePUAP jest wystarczające dla uznania, że podpis ten obejmuje stanowiącą załącznik do tego pisma skargę oraz inne załączone dokumenty. W orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich podpisanie formularza pisma ogólnego odnosi się do całości pisma i załączonych do niego plików, gdyż załączniki stanowią integralną część pisma, które zostało podpisane podpisem elektronicznym. Natomiast w orzecznictwie reprezentującym przeciwny pogląd przyjmuje się, że literalne brzmienie art. 46 § 2a p.p.s.a. nie pozwala uznać, że podpisanie podpisem elektronicznym formularza pisma ogólnego skutkuje podpisaniem także załączonej do tego pisma skargi. Wobec powyższego, postanowieniem z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I FZ 92/21, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił przedstawić do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. zagadnienie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął w dniu 6 grudnia 2021 r. uchwałę o sygn. I FPS 2/21, w myśl której zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W uzasadnieniu powyżej uchwały wskazano m.in., że istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem tego, że wniesienie skargi za pomocą środków komunikacji elektronicznej wymaga odrębnego podpisania jest to, że w sytuacji rozłączenia jej od formularza pisma ogólnego traci ona walor dokumentu elektronicznego podpisanego. NSA zauważył, że wykładnia art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. musi uwzględniać zasady komunikacji elektronicznej określone w przepisach ustawy. Zgodnie zaś z art. 12b § 1 p.p.s.a. określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a. Co więcej, pismo ogólne zawierające wyłącznie informację o załączonej do tego pisma niepodpisanej skardze nie jest odrębnym zbiorem danych zawierającym całość znaczeniową komunikatu kierowanego do sądu administracyjnego. Komunikat o merytorycznej treści zawiera natomiast, stanowiąca załącznik do tego pisma, skarga. W omawianym przypadku zasadnicza część znaczeniowa tego komunikatu zawarta jest bowiem poza dokumentem elektronicznym – pismem przewodnim – podpisanym podpisem elektronicznym i w ten sposób usankcjonowanym przez stronę. Zdaniem NSA, w sytuacji, gdy formularz pisma ogólnego nie stanowi pisma strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., jest swego rodzaju "kopertą", do której zapakowane mogą być: pismo strony (np. skarga) i załączniki (np. pełnomocnictwo, wniosek o przyznanie prawa pomocy, itd.). Następnie NSA odniósł się do art. 46 § 2 p.p.s.a. posługującego się pojęciem "pierwszego pisma w sprawie" i formułującego wobec niego szczególne wymogi. Tymczasem pismo ogólne wnoszone za pośrednictwem platformy ePUAP nie spełnia warunków "pierwszego pisma w sprawie" (o ile nie zawiera wniosków i oświadczeń woli). Takie warunki spełnia natomiast skarga. Zatem skarga powinna być samodzielnym dokumentem elektronicznym opatrzonym wymaganym podpisem. Oznacza to, że w przypadku odłączenia od formularza pisma ogólnego będzie dokumentem podpisanym podpisem zaufanym, podpisem kwalifikowanym lub podpisem osobistym. Jednocześnie dokument ten będzie mógł być przekazany pozostałym uczestnikom postępowania zgodnie art. 12b § 2 p.p.s.a., który ustanawia wymóg przesłania dokumentów elektronicznych wniesionych do sądu uczestnikom, którzy komunikują się elektronicznie w sposób wskazany w art. 74a p.p.s.a. W konsekwencji, uznanie, że skarga jest załącznikiem do formularza pisma ogólnego, niewymagającym odrębnego podpisu, stanowi odwrócenie zasad obowiązujących w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, NSA zwrócił uwagę na cel formalnego wymogu podpisania pisma strony w procesie sądowoadministracyjnym, a w szczególności pisma jakim jest skarga. Funkcją podpisu pod skargą jest bowiem legitymizacja jej treści przez stronę postępowania, co tyczy się wszystkich elementów tego pisma, takich jak zakres zaskarżenia czy wnioski procesowe. Wymóg podpisania skargi stanowi jej element konstrukcyjny, o którym mowa w art. 57 § 1 p.p.s.a., a zatem ma na celu legitymizację jej treści przez skarżącego albo przez osobę działającą w jego imieniu. Podpisanie pisma procesowego, a w szczególności skargi, potwierdza wolę skierowania do sądu administracyjnego środka prawnego o określonej treści. Taka interpretacja zmierza do tego, aby nie było wątpliwości, czy w istocie strona załączyła do pisma ogólnego w platformie ePUAP zamierzoną treść skargi. Pewności tej brakuje, gdy podpisane zostało tylko pismo ogólne, które w swojej treści nie zawiera żadnych elementów skargi, ograniczając się do poinformowania o przesłaniu skargi jako załącznika do niego. Natomiast interpretacja dopuszczająca wnoszenie skargi w formie niepodpisanego załącznika do formularza pisma ogólnego jest sprzeczna nie tylko z celowościową wykładnią przepisów p.p.s.a., ale przede wszystkim z wykładnią językową tych przepisów. Ponadto NSA przypomniał, że celem platformy ePUAP nie jest zagwarantowanie skutecznego podpisywania pism, ale ich doręczanie przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego. Z tego względu nie można nadawać przesądzającego znaczenia zapisom instrukcji do platformy ePUAP, a w szczególności wywodzić, że celem platformy ePUAP jest zapewnienie wnoszenia skutecznie pism sądowych bez ich odrębnego podpisywania. Wskazana uchwała NSA została podjęta w związku z przedstawieniem składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości na podstawie art. 187 p.p.s.a. Co istotne, w myśl § 2 tego przepisu uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Ponadto, podjęta uchwała ma ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W konsekwencji, przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX 2021). W niniejszej sprawie zaś sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale NSA o sygn. I FPS 2/21, a ponadto – o czym mowa była powyżej – stanowiskiem tym jest związany. Reasumując, brak podpisania skargi stanowi brak formalny, w każdym przypadku uzasadniający wezwanie strony do uzupełnienia skargi, bowiem w myśl art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Jak wynika z akt sprawy skarga H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 lipca 2021 r. została wniesiona drogą elektroniczną za pomocą platformy ePUAP. Skarga składała się z pisma ogólnego (przewodniego) z 31 lipca 2021 r. informującego, że skarga znajduje się w załączniku, oraz z załącznika o nazwie: "1. SKARGA WSA [..]". Przy czym skarżąca podpisała jedynie pismo ogólne (przewodnie) w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a p.p.s.a., natomiast załącznik nie został podpisany ani certyfikatem kwalifikowanym ani podpisem zaufanym. Wobec tego, skarżąca została prawidłowo wezwana przez Przewodniczącą Wydziału do usunięcia braków formalnych skargi, z pouczeniem o konsekwencjach procesowych w przypadku braku realizacji, a wezwanie w tym przedmiocie zostało prawidłowo doręczone. Skarżąca co prawda ponownie nadesłała skargę stanowiącą załącznik nr 1 do pisma ogólnego (przewodniego) z 11 września 2021 r., jednakże załącznik ten nadal nie został podpisany w sposób określony w art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a. Jak wskazano powyżej, w zakreślonym terminie skarżąca nie usunęła braków formalnych, tj. nie podpisała skargi w odpowiedni sposób, wyjaśniony w treści kierowanych do niej zarządzeń Przewodniczącej Wydziału, co uniemożliwia nadanie jej skardze dalszego biegu. Stanowisko skarżącej odwołujące się do odmiennej wykładni w wybranych postanowieniach NSA pozostaje zaś nieaktualne w związku z wyżej powołaną uchwałą NSA z 6 grudnia 2021 r., sygn. I FPS 2/21, wiążącą orzekający w niniejszej sprawie sąd. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Natomiast na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zwrócił skarżącej wpis sądowy od odrzuconej skargi.