II SA/Gd 526/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 71/17 dotyczącej bezczynności w sprawie robót budowlanych 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 2. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. wniósł skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku wydanego w dniu 8 listopada 2017 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 71/17. Skarga powyższa złożona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyroku z 8 listopada 2017 r., w sprawie II SAB/Gd 71/17 ze skargi M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał ten organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych, prowadzonej pod numerem [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie sąd w tym wyroku stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł. Przedmiotem postępowania administracyjnego są samowolnie przeprowadzone roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr 3, polegające na przebudowie przez M. W. stropu pomiędzy lokalem nr [...], a lokalami nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G. Sprawa niniejsza została zainicjowana pismem M. S. z 10 października 2014 r., w którym domagał się on skontrolowania prawidłowości robót wykonanych przez M. W. z uwagi na uciążliwości akustyczne i liczne spękania i zarysowania ścian i sufitów w lokalu nr [...], które nastąpiły po wykonaniu samowolnych robót budowlanych. Jak wynika z akt administracyjnych i jest to bezsporne, doręczenie prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy do organu pierwszej instancji nastąpiło dnia 2 lutego 2018 r. Następnie w dniu 18 kwietnia 2018 r. wnioskodawca skierował do organu nadzoru budowlanego pismo, w którym domagał się poinformowania o podjętych czynnościach w sprawie, a także wezwał do jej zakończenia, stosownie do ww. wyroku sądowego. Następnie przy piśmie z 18 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do organu 20 kwietnia 2018 r., wnioskodawca przekazał dokumentację fotograficzną lokalu przy ul. [...] w G., obrazującą aktualny stan uszkodzeń w lokalu powstałych w wyniku samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych. Dalej, w piśmie z 10 maja 2018 r. M. S. wezwał organ do niezwłocznego wykonania zobowiązania wynikającego z pkt 1 wyroku z 8 listopada 2017 r. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę organ zaktualizował wykaz stron postępowania, tj. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w G. (notatka służbowa z 16 maja 2018 r.), a w piśmie z 17 maja 2018 r. zawiadomił strony o terminie wizji lokalnej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G., zaplanowanej na dzień 29 maja 2018 r. Ponadto w piśmie z 17 maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z 13 kwietnia 2018 r., organ poinformował M. S. o stanie sprawy, w szczególności o potrzebie przeprowadzenia oględzin w celu uzupełnienia materiału dowodowego po przesłaniu przez niego zdjęć spękań w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w G. W piśmie z 18 maja 2018 r. organ poinformował M. S., że wyznacza nowy termin załatwienia niniejszej sprawy do dnia 18 maja 2018 r. W dniu 29 maja 2018 r. organ przeprowadził zaplanowaną wizję lokalną w lokalu nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w G. Zawiadomieniem z 1 czerwca 2018 r. powiadomiono strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie i poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie M. W. w piśmie z 11 czerwca 2018 r. ustosunkował się do zebranego materiału dowodowego oraz wyraził swoje stanowisko w sprawie. Zawiadomieniem z 18 czerwca 2018 r. organ ponownie poinformował o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy i wyznaczeniu go do 18 lipca 2018 r., z uwagi na brak otrzymani od wszystkich stron zwrotnych poświadczeń odbioru przesyłek, zawierających zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie zawiadomieniem z 17 lipca 2018 r. powiadomiono M. S., o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - do dnia 17 sierpnia 2018 r., ze względu na wysoki stopień skomplikowania czynności związanych z wydaniem decyzji oraz trudności kadrowe organu. W dniu 6 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęła skarga M. S. z 31 lipca 2018 r. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 listopada 2017 r., która została przekazana do sądu przez organ (data wpływu do sądu: 24 sierpnia 2018 r.). Skarżący domaga się w niej wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu z 8 listopada 2017 r. oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej, dopuszczalnej wysokości określonej z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wydaniu wyroku i zwrocie akt sprawy organowi, nie podejmował on żadnych czynności w sprawie przez kilka miesięcy. Co więcej, w ocenie skarżącego, przeprowadzone czynności – po przesłaniu organowi dokumentacji fotograficznej rys i spękań na ścianach i sufitach w lokalu nr [...], były całkowicie zbędne i miały charakter pozorny, gdyż nie zmierzały do ustaleń istotnych w sprawie. Charakter spękań – ich długość i głębokość – ma znaczenie drugorzędne dla kwestii nałożenia obowiązków naprawczych na sprawców samowoli budowlanej w lokalu nr [...]. Istotą sprawy jest bowiem, zdaniem skarżącego, uciążliwość akustyczna – bezsporna w świetle dotychczas zebranego przez organ materiału dowodowego. Skarżący zakwestionował następnie zasadność i dopuszczalność kolejnych przedłużeń postępowania wyjaśniającego, argumentując że wskazane przez organ każdorazowo przyczyny tych przedłużeń są pozorne i nieprawdziwe. Skarżący podkreślił, że niniejsze postępowanie toczy się od ponad trzech i pół lat. Twierdzenia o stopniu skomplikowania sprawy, konieczności poznania nowych technologii izolacji akustycznej, czy brakach kadrowych w organie są w takich okolicznościach całkowicie niezrozumiałe. Skarżący zwrócił uwagę, że przez cały ten czas odczuwa niedogodności związane ze zwiększoną emisją hałasu a organ toleruje samowole budowlaną. Suma pieniężna, jakiej się domaga w skardze, ma na celu zrekompensować te niedogodności, a także wysiłek włożony w dyscyplinowaniu organu licznymi pismami i telefonami. W dniu 21 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu wydał decyzję administracyjną, w której nakazał M. K. i M. W. – współwłaścicielom lokalu nr [...] przy ul. [...] w G., w terminie do 31 listopada 2018 r. wykonanie opisanych w sentencji tej decyzji robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że przesyłając w dniu 20 kwietnia 2018 r. pismo zawierające dokumentację fotograficzną lokalu przy ul. [...] w G. obrazującą aktualny stan uszkodzeń w lokalu powstałych w wyniku samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, skarżący musiał się liczyć z koniecznością ich weryfikacji, tj. ustalenia aktualnego stanu lokalu nr [...], związanego m. in. z przeprowadzeniem oględzin nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, czynności te nie stanowiły pretekstu do przedłużania postępowania, lecz miały na celu realizację obowiązków związanych z koniecznością poczynienia aktualnych, rzetelnych i pełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, korespondujących z wnioskiem skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego o przesłane zdjęcia. Organ ustalił jednocześnie, że stosownie do przesłanych zdjęć, które zostały poddane weryfikacji podczas oględzin, stan nieruchomości zmienił się w stosunku do ustaleń z wizji przeprowadzonej 8 stycznia 2015 r., w tym zaobserwowanych rys i pęknięć. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skargi, niewystarczające było ustalenie, że uszkodzenia istnieją, lecz istotnym było ustalenie i określenie ich wielkości oraz położenia, co przełożyło się na etapie rozstrzygania postępowania administracyjnego do wydania określonych zaleceń nakazowych w osnowie decyzji w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów związanych z kilkukrotnym, niezasadnym przedłużaniem postepowania wyjaśniającego organ stwierdził, że za każdym razem miało to swoje uzasadnienie, wynikające przede wszystkim ze znacznego stopnia skomplikowania niniejszej sprawy, koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego i jego aktualizacji, brakami kadrowymi w organie, czy przedłużającym się czasem obrotu korespondencji pocztowej, skutkującym brakiem możliwości zakończenia postępowania z uwagi na gwarancje praw procesowych stron postępowania. Organ argumentował również, że prowadzący sprawę pracownik musiał zapoznać się z funkcjonującymi na rynku nowoczesnymi technologiami izolacji akustycznej stropów drewnianych, gdyż ustalenia w tym zakresie miały bardzo istotny wpływ na zakres obowiązków orzeczonych w wydanej decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący, wbrew dyspozycji art. 35 § 5 k.p.a., nie podjął się analizy przebiegu postępowania i nie odliczył okresów związanych z terminami przewidzianymi w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe sprawia, zdaniem organu, że nie było możliwe wydanie decyzji w terminie zakreślonym przez sąd w ww. wyroku. Nie można uznać tego stanu za rażące lekceważenie zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jak i stron postępowania, gdyż organ aby wydać rozstrzygnięcie musiał wykonać określone czynności, dopełniając stosownych procedur określonych przez przepisy prawa, które wykroczyły poza określony termin jednego miesiąca. Wydając w dniu 21 sierpnia 2018 r. decyzję merytoryczną, organ wypełnił zobowiązanie sądu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych. Odnośnie do wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, organ nadzoru budowlanego wniósł o odstąpienie od jej wymierzenia, z powołaniem na przytoczoną argumentację, która przeczy zarzutom skarżącego. Natomiast w kwestii wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., organ wniósł o jego oddalenie. Organ podkreślił, że wykonał orzeczenie sądu, a więc funkcja dyscyplinująco – kompensacyjna nałożenia tego typu dolegliwości nie miałaby w zaistniałych okolicznościach racji bytu. Poza tym, skarżący otrzymał już od organu kwotę wysokości 1 000 złotych jako zadośćuczynienie za nieuzasadnienie długie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, która zdaniem tutejszego organu zrekompensowała z nawiązką podjęty przez skarżącego wysiłek finansowy w prowadzonym postępowaniu (liczne pisma i telefony). W piśmie z 4 września 2018 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymując w całości swoje wnioski i zarzuty. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3 art. 154 p.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6 art. 154 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sytuacja objęta hipotezą art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem strona skarżąca powołuje wyrok WSA w Gdańsku wydany w sprawie pod sygn. akt II SAB/Gd 71/17. Zgodnie z tym wyrokiem, WSA w Gdańsku, w punkcie 1 sentencji wyroku, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych, prowadzonej pod sygn. [...] w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jak wynika z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach pod sygn. akt II SAB/Gd 71/17 organ otrzymał akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2017 r. - w dniu 2 lutego 2018 r. Stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W rozpatrywanej sprawie termin 1 miesiąca został wyznaczany przez sąd, a jego upływ nastąpił z dniem 2 marca 2018 r. Do tego zatem dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek rozpatrzeć sprawę skarżącego. Bezsporne jest, że organ uchybił temu terminowi. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych PINB nie podjął żadnej czynności procesowej do połowy maja 2018 r. Dopiero bowiem w odpowiedzi na kolejne wezwania skarżącego: z 13 kwietnia 2018 r., 18 kwietnia 2018 r., a następnie z 10 maja 2018 r. (a więc już znacznie po upływie terminu wyznaczonego przez sąd) organ podjął pierwsze czynności w sprawie (notatka z 16 maja 2018 r. jest pierwszym dokumentem w aktach administracyjnych po zwrocie akt przez sąd w dniu 2 lutego 2018 r.). Świadczy to jednoznacznie o zignorowaniu powyższego wyroku sądowego, niezależnie od oceny zasadności czynności procesowych podejmowanych przez organ w okresie od maja do 21 sierpnia 2018 r., kiedy to ostatecznie wydana została decyzja administracyjna w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że w opisanej sytuacji, a więc podjęcia pierwszych czynności procesowych znacznie po upływie terminu wyznaczonego przez sąd, kolejne przedłużanie terminu rozpoznania sprawy przez organ było jednoznacznie niezgodne z prawem, niezależnie od tego, że wyznaczony przez sąd termin nie podlega wydłużeniu w trybie art. 37 k.p.a., o czym dalej niżej. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Skoro organ nie wykonał wyroku w terminie wskazanym, zaistniały przesłanki do nałożenia grzywny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zawsze według staniu na dzień wniesienia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Co więcej, wykonanie wyroku po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.). Wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 344/08, LEX nr 516097). Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzając grzywnę w wysokości 1 000 zł sąd miał na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne sprawy, uznając że organ świadomie zignorował orzeczenie sądu i wyznaczony w nim termin na załatwienie sprawy administracyjnej. Jednocześnie, przedstawione przez organ okoliczności towarzyszące uchybieniu terminowi w wykonaniu wyroku sądowego, jak braki kadrowe i duża ilość spraw rozpatrywanych przez organ administracji, nie mogą być uznane za usprawiedliwiające, a tym bardziej uzasadniające odstąpienie od zastosowania środków, wynikających z art. 154 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę sąd jednak wziął pod uwagę na korzyść organu fakt, że ostatecznie wykonał on wyrok, wydając w dniu 21 sierpnia 2018 r. decyzję administracyjną w sprawie. W ocenie sądu grzywna we wskazanej wyżej wysokości będzie adekwatną karą finansową do stopnia zaniedbania organu i stanowić będzie należytą sankcję za naruszenie prawa skarżącego do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Grzywna, zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 p.p.s.a., została nałożona na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako podmiot zobowiązany - mocą wyroku sądu - do rozpoznania sprawy skarżącego. Ponadto, w punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzekł o przyznaniu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł. Rozstrzygnięcie to pozostaje w sferze uznania sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd jednak uznał je za uzasadnione ze względu na aktywność skarżącego w toku postępowania administracyjnego, dającego wyraz swojemu zainteresowaniu sprawą i terminowym jej zakończeniem. Przyznana od organu suma pieniężna ma jednocześnie stanowić dodatkowy środek dyscyplinujący, a jednocześnie rodzaj rekompensaty dla strony aktywnie uczestniczącej w prowadzeniu sprawy administracyjnej, w której stwierdzona przewlekłość ma charakter szczególnie dla strony dotkliwy. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.