II SA/Gd 527/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 10 lipca 2012 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 18 kwietnia 2012 r. o zmianie ostatecznej decyzji własnej z 23 stycznia 2008 r. dotyczącej pozwolenia na budowę zespołu tymczasowych budynków usługowych z funkcją handlową w zabudowie szeregowej z lokalizacją do dnia 31 grudnia 2011 r. w zakresie terminu użytkowania przedmiotowych obiektów z dnia 31grudnia 2011 r. na dzień 31 grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 9 stycznia 2012 r. do Starosty o wpłynął wniosek Wojewódzkiego Zrzeszenia Handlu i Usług, Biuro Rejonowe o przedłużenie terminu lokalizacji zespołu tymczasowych budynków usługowych z funkcją handlową wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 stycznia 2008 r. Starosta przeprowadził postępowanie w sprawie i wydał decyzję uwzględniającą złożony wniosek. Odwołanie wniósł właściciel sąsiedniej działki P. S. wskazując, że nie zgadza się na przedłużenie terminu lokalizacji i użytkowania przedmiotowych pawilonów. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie wniosek o zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę został prawdopodobnie nadany na poczcie w styczniu 2012 r. zatem po terminie obowiązywania udzielonego czasowego pozwolenia na budowę i lokalizację tymczasowych obiektów handlowych. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą do zmiany ostatecznej decyzji Starosty był art. 155 i art. 163 K.p.a oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane. W ocenie tego organu Starosta winien w trybie art. 36a Prawa budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, przeanalizować wniosek i przed wydaniem rozstrzygnięcia wezwać wnioskodawcę do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie ze wzorem określonym w ustawie Prawo budowlane. Załączona bowiem do wniosku, umowa dzierżawy zawarta pomiędzy Burmistrzem Miasta a wnioskodawcą, w związku ze zmianą właściciela działki nr [...] i [...], nie daje wnioskodawcy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w konsekwencji bez stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można zmienić decyzji dotychczasowej. W przekonaniu organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga także okoliczność, czy wniosek Wojewódzkiego Zrzeszenia Handlu i Usług, Biuro Rejonowe został złożony przed upływem terminu obowiązywania decyzji dotychczasowej. W przypadku potwierdzenia dochowania przez wnioskodawcę terminu złożenia wniosku, Starosta w trybie art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane winien dokonać oceny złożonego wniosku stosownie do dyspozycji artykułów od 32 do 35 ustawy Prawo budowlane, wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku i wydać stosowne rozstrzygniecie. Wskazane kwestie stanowią, zdaniem Wojewody, o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i stąd konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście, także w celu zagwarantowania realizacji zasady dwuinstancyjności. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. S. zarzucając nieuzasadnioną odmowę umorzenia postępowania w sprawie oraz naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwą wykładnię. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że wniosek o zmianę decyzji został złożony po terminie, zatem zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania w sprawie. W ocenie skarżącego niezrozumiałe jest w takiej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, skoro wniosek o zmianę decyzji ostatecznej może zostać złożony w czasie jej obowiązywania, a okres ten upłynął 31 grudnia 2011 r., a wniosek złożony po terminie nie może mieć wpływu na byt prawny takiej decyzji. W ocenie skarżącego nie jest bowiem możliwe aby przesyłka z [...] do [...] szła 11 dni. Kolejny zarzut dotyczy twierdzenia organu jakoby bez ponownego ustalenia warunków zabudowy można przedłużyć lokalizacje istniejących obiektów, jako tymczasową zmianę zagospodarowania terenu trwająca do roku, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący twierdzi, że przedmiotowe obiekty tymczasowe nieprzerwanie funkcjonują od 2008 r. a ich istnienie ma zostać przedłużone o kolejny rok, co w sumie daje razem 5 lat lokalizacji. Trudno mówić o tymczasowości zagospodarowania terenu, gdy trwa ono od lat i może zostać ponownie przedłużone. W konsekwencji skarżący domaga nałożenia na organ odwoławczy obowiązku umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł, że nie przesądził w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że wniosek został złożony po terminie, a jedynie z rozmazanego stempla pocztowego organ odwoławczy odczytał, że jest to prawdopodobnie styczeń 2012 r. nie mógł jednak uznać tego za bezsporną okoliczność stąd uznał, że istnieje konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę gdy zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznać należy za nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią powołanego art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał na brak pewności co do daty nadania wniosku oraz konieczność jego uzupełnienia o oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyznać należy, że problem dotyczy stanu faktycznego, jednak oceniając zakres jego braków nie sposób wywieść, że nie mieści się on w zakresie art. 136 k.p.a. który to przepis uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Tymczasem organ odwoławczy nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z: 09.12.2010 r., II GSK 1065/09, Lex nr 746056; 28.1.2011 r., II OSK 214/10). Gdyby istotnie w toku postępowania przed organem odwoławczym zostało ustalone, że wniosek nie został złożony do dnia 31 grudnia 2011 r. to organ odwoławczy mógłby wydać rozstrzygniecie merytoryczne. W błędzie pozostaje organ odwoławczy twierdząc, że ustalenie takiej okoliczności na etapie postępowania odwoławczego i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia godzi w zasadę dwuinstancyjności. Właśnie uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznego rozpoznania sprawy stanowi o braku realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, zaś do zapoznania się i wypowiedzenia co do nowych dowodów zebranych w toku postępowania odwoławczego służy zasada wyrażona w art. 10 k.p.a. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, co skutkuje uchyleniem powyższej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. zasądzono natomiast na rzecz skarżących zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi.